du mois d'août 1764 l'avait encore confirmée implicitement par l'exception qu'il y avait mise pour le cas où les communes auraient gagné leur procès en première instance, et n'auraient, par suite, d'autre róle à jouer en cause d'appel que celui de défenderesses. En est-il encore de même aujourd'hui? Quelques auteurs, dans le sens desquels paraît abonder M. Carré, dans ses Lois de la procédure civile, no 3405, soutiennent que non. Les dispositions de ces anciennes lois, disent-ils, ne sont renouvelées par la loi du 29 vendémiaire an 5 que pour les actions à suivre au nom des communes; elles ne le sont pas relativement aux appels à interjeter dans leur intérêt; elles sont donc abrogées à cet égard; une première autorisation suffit donc pour suivre une action dans tous ses degrés de juridiction.

Mais d'abord, il faut bien distinguer dans les lois tant anciennes que nouvelles sur les actions à intenter ou à soutenir dans l'intérêt des communes, ce qui concerne la forme de l'autorisation, d'avec ce qui en concerne la substance.

Ce qui en concerne la forme, n'est plus aujourd'hui réglé, ni par l'édit de 1683, ni par la déclaration de 1703, ni par l'édit de 1764, qui voulaient qu'elle fût donnée par les intendans des provinces, d'après les délibérations des communautés d'habitans, ni par la loi du 14 décembre 1789 qui voulait qu'elle fût donnée par les administrations de département d'après les délibérations des conseils généraux des communes, ni par la loi du 29 vendémiaire an 5 qui voulait qu'elle fût également donnée par les administrations de département, mais sur l'avis des administrations municipales; on ne peut plus consulter à cet égard, que la loi du 28 pluviôse an 8, qui veut qu'elle soit donnée par les conseils de préfecture, d'après les délibérations des conseils municipaux.

Mais quant à ce qui en concerne la substance, c'est-à-dire, les cas où elle est nécessaire, rien n'est changé; et de même que, suivant la célèbre maxime du droit romain, consignée dans la loi 28, de legibus, au Digeste, posteriores leges ad priores pertinent, nisi contrariæ sint, la loi du 28 pluviose an 8 est censée se référer, à cet égard, aux lois des 29 vendémiaire an 5 et 14 décembre 1789, de même aussi ces deux dernières lois sont censées, à cet égard, se référer aux édits et déclaration de 1683, 1703 et 1764, puisqu'elles ne les abrogent pas, et qu'aucune autre loi ne les a abrogées au fond.

En second lieu, l'appel n'est-il pas une action proprement dite; et dès lors, la défense d'intenter une action, n'emporte-t-elle pas celle d'appeler? Sur quoi se sont fondés les arrêts de la cour de cassation, des 1er août 1820, 5 mars 1821 et 5 juillet 1824, rappor tés à l'article Ministère public, S. 12, pour décider que les procureurs généraux des cours royales sont non-recevables à appeler des jugemens par lesquels un mariage, valable en soi, a été déclaré nul, ou susceptible de dissolution par la voie du divorce depuis la publication de la loi du 8 mai 1816? Précisément sur les lois qui leur interdisent, hors certains cas, tout exercice de leur ministère par voie d'action; et s'il en est ainsi de la défense ab. solue d'intenter une action, il en doit nécessairement être de même de la défense d'intenter une action sans l'observation préalable d'une formalité quelconque.

Troisièmement, quel est, dans l'art. 3 de la loi du 29 vendémiaire an 5, le sens des mots, « les officiers municipaux ne pourront » suivre aucune action... sans y être préalable>>ment autorisés... »? Le même, absolument le même qu'ont, dans l'art. 1er de cette loi, les termes, « le droit de suivre les actions qui » intéressent... les communes, est confié » aux officiers municipaux. Or, bien certainement, par l'art. 1er, la loi n'admet que les officiers municipaux, non seulement à intenter, au nom des communes, les actions qui les intéressent, mais encore à défendre en leur nom aux actions intentées contre elles. Donc, par l'art. 3, la loi n'admet également les officiers municipaux à Plaider, même en défendant, au nom des communes, que moyennant l'au. torisation dont il veut qu'ils soient munis à cet effet. Donc, dans le sens de l'un, comme dans le sens de l'autre article, suivre les actions qui intéressent les communes, ce n'est pas seulement les intenter en leur nom comme demanderesses, c'est encore y défendre pour elles, lorsque c'est comme défenderesses qu'el les y figurent. Donc, si l'on s'attachait rigoureusement au texte littéral de l'art. 3, il faudrait en conclure que l'autorisation du conseil de préfecture est indispensable à une commune pour défendre à l'appel interjeté par son adversaire, du jugement qu'elle a obtenu contre lui. Donc, si dans l'usage et suivant une jurisprudence qui n'a jamais va rié, une commune n'a pas besoin, dans ce cas, d'une nouvelle autorisation, c'est uniquement par la raison que la loi du 29 vendemiaire an 5 doit être exécutée de la même manière que l'étaient les anciennes lois dont elle renouvelle les dispositions. Donc, si la

loi du 29 vendémiaire an 5 est censée, pour le cas où il ne s'agit, de la part d'une commune, que de défendre à l'appel d'un jugement rendu en sa faveur, se référer à l'explication qui, dans l'art. 44 de l'édit du mois d'août 1764, limite la règle établie dans les termes les plus généraux par l'édit du mois d'août 1683 et par la déclaration du 2 octobre 1703, il faut bien aussi qu'elle soit également censée se référer à la règle générale que limite cette explication; il faut bien aussi par consé. quent qu'elle soit censée assujétir la commune qui a succombé en première instance, à la nécessité d'une nouvelle autorisation, sinon pour appeler, du moins pour suivre son appel.

M. Carré cite, comme jugeant le contraire, un arrêt de la cour de cassation, du 12 juin 1808, qui est rapporté dans le recueil de M. Sirey, tome 9, page 267. Mais faisons bien attention à l'espèce de cet arrêt et à la manière dont il est motivé.

Une délibération de l'administration municipale du canton de Nimiac-Morvan, du 21 ventôse an 8, époque où l'exécution de la loi du 28 pluviose précédent n'était pas encore organisée, avait autorisé l'agent de la commune de Plerguer, dépendante de ce canton, à poursuivre toutes actions, et faire toutes suites et diligences utiles et nécessaires pour faire maintenir cette commune dans une propriété qui lui était contestée tant par les héritiers Gouyon, que par le domaine de l'État exerçant, à titre de confiscation, les droits de quelques-uns d'entr'eux, émigrés.

En vertu de cette délibération, l'agent de la commune de Plerguer s'est adressé à l'administration centrale du département d'Ile et Vilaine, et a demandé qu'en statuant ellemême sur ses réclamations, elle les accueillit. Mais par arrêté du 26 du même mois, cette administration l'a renvoyé et en même temps autorisé à se pourvoir devant le tribunal civil du département, pour être par lui statué ce qui serait vu appartenir.

En conséquence, l'agent s'est pourvu devant le tribunal civil, où il est intervenu un jugement qui a rejeté sa demande.

La commune de Plerguer a appelé de ce jugement, sans nouvelle autorisation; et les héritiers Gouyon ont excipé contre elle, devant la cour d'appel de Rennes, de ce qu'elle n'avait pas été valablement autorisée, non pas à appeler, mais à intenter son action en première instance.

Par arrêt du 20 germinal an 13, cette exception a été rejetée, « attendu (a dit la cour d'appel) que l'autorisation donnée à la

Le même arrêt, statuant au fond, a infirmé le jugement du tribunal civil d'Ile et Vilaine, et donné gain de cause à la commune.

Les héritiers Gouyon se sont pourvus en cassation, et ont proposé deux moyens : le premier, qu'ils ont tiré de ce que, comme ils l'avaient déjà dit devant la cour de Rennes, ce n'était pas le conseil municipal de la commune de Plerguer qui avait délibéré sur le procès à intenter, comme le voulaient les lois des 14 décembre 1789 et 28 pluviôse an 8, mais bien l'administration municipale du canton; le second, absolument nouveau, qu'ils ont fait résulter de ce que la commune n'avait été autorisée, ni par l'administration centrale du département d'Ile et Vilaine, ni par le conseil de préfecture, à procéder sur son appel.

L'affaire portée à la section civile, la commune a d'abord écarté le premier moyen de l'époque où l'administration municipale du cassation par la circonstance décisive, qu'à canton avait délibéré sur le procès à intenter, il n'existait pas encore de conseils municipaux; et arrivant au second, voici ce qu'elle a répondu :

« Il est vrai que la déclaration du 2 octobre 1703 exige une autorisation pour l'appel; il est vrai encore que l'édit de 1764 ne dispense de cette autorisation que pour défendre aux appels; mais un nouveau droit existe, la loi du 29 vendémiaire an

5.

» Cette loi n'a prescrit aucune autorisation nouvelle sur l'appel; elle se borne à parler des actions à suivre ; elle n'a pas de termes restrictifs ou limitatifs. Elle ne distingue point entre l'action de première instance et l'appel; elle ne rappelle ni la déclaration d'octobre 1703, ni l'édit de 1764, et ne se reporte point à leur exécution. C'est aux dispositions de cette loi qu'il faut s'en tenir ; et si l'on s'arrête à ses termes, il faut nécessai, rement juger que l'autorisation pour l'appel n'est pas nécessaire ».

Mais cette réponse tombait d'elle-même, puisque, , par la combinaison des art. 1 et 3 de la loi du 29 vendémiaire an 5, elle aurait conduit nécessairement, comme je l'ai déjà observé, à cette conséquence absurde, que les

par

communes peuvent plaider en défendant d'autres organes que leurs officiers municipaux. Le deuxième moyen de cassation des héritiers Gouyon conservait donc toute sa force, au moins dans le système, alors dominant, qui faisait du défaut d'autorisation une nullité absolue.

Cependant, par l'arrêt cité, celui de la cour d'appel de Rennes a été maintenu, mais comment est-il motivé?

<< Attendu (porte-t-il) que l'autorisation donnée à l'agent de la commune de Plerguer par l'arrêté de l'administration centrale du département, du 26 ventóse an 8, dans l'é tat où la difficulté se présentait, rempli le vœu de la loi du 29 vendémiaire an 5, qui régissait alors les parties;

» La cour rejette le pourvoi.... ».

A quoi s'appliquent, dans cet arrêt, les mots qui régissent alors les parties? Bien évidemment ils ne s'appliquent et ne peuvent s'appliquer qu'à la disposition de la loi du 29 vendémiaire an 5, qui voulait que l'autorisation accordée par l'administration centrale du département, fût précédée d'une délibération de l'administration municipale du canton; et dès-là, il est clair que le motif de l'arrêt ne porte que sur le premier des deux moyens de cassation qui étaient employés par les héritiers Gouyon; il est clair par conséquent que, si le second de ces moyens est rejeté comme le premier, du moins le rejet n'en est nullement motivé; et par conséquent encore il est clair que, par cet arrêt, la cour de cassation a viole elle-même la grande règle qu'elle fait respecter avec une si juste rigueur par les cours royales, c'est-à-dire, la règle qui oblige tout juge de motiver spécialement le rejet dont il frappe chacun des moyens employés par la partie qu'il condamne (1). Or, un arrêt aussi peu réfléchi peut-il faire autorité? Non sans doute.

Aussi la cour de cassation en a-t-elle rendu depuis plusieurs autres qui supposent clairement, ou décident en termes exprès, que les communes ne peuvent pas, lorsqu'elles ont succombé en première instance, suivre sans nouvelle autorisation l'appel des jugemens rendus à leur désavantage.

Tel est celui du 28 brumaire an 14, rapporté dans le Repertoire de jurisprudence, aux mots Communauté d'habitans, no 7.

Tel est celui du 2 mars 1815, par lequel, pour maintenir un arrêt qui avait infirmé un jugement rendu au profit d'une commune

(1) V. le Répertoire de jurisprudence, aux mots Motifs des jugemens, no 4.

dûment autorisée en première instance seulement par un arrêté du conseil de préfec· ture, la cour de cassation considère « que » l'obligation imposée aux communes de de » mander l'autorisation des corps adminis» tratifs à l'effet de plaider, ne s'applique, >> aux termes des anciens édits, qu'aux procès » intentés en première instance; et en appel, » qu'au cas où ces communes déjà autorisées » ont perdu leur procès, dernière circons»tance qui ne se rencontre pas ici, puisque >> la commune de Blaindevache, alors dû>>ment autorisée, avait obtenu, en première >> instance, les fins de sa demande ; d'où il » suit que, déjà autorisée pour plaider de>> vant les premiers juges, cette commune » n'avait pas besoin d'une nouvelle autorisa» tion pour plaider sur l'appel, et que les »lois sur la nécessité d'autoriser les commu»nes, n'ont pas été violées (1) ».

Tel est encore celui du 20 mars 1827, rapporté à l'article Commune, §. 6, no 2.

Tel est surtout celui du 3 avril 1826, rapporté au même endroit.

II. Mais une commune a-t-elle besoin d'une nouvelle autorisation pour appeler et suivre son appel, lorsqu'elle y a été autorisée à l'avance et dès le moment où il s'est agi d'introduire la cause devant les premiers juges?

A ne consulter que les lumières de la raison, l'affirmative ne devrait souffrir aucune difficulté.

Qui ne sent, en effet, que le but de la loi qui assujetit les communes à la nécessité d'une autorisation pour attaquer par appel les jugemens rendus à leur désavantage, serait absolument manqué, si cette autorisation pouvait leur être valablement accordée sans connaissance de cause, et que ce serait évidemment l'accorder sans connaissance de cause, que de l'accorder, sans voir et examiner avec maturité les jugemens qui en sont l'objet, que de l'accorder surtout avant que ces jugemens aient été rendus? Le conseil de préfecture, à qui une commune s'adresse pour être autorisée à intenter une action, a beau la trouver fondée d'après les titres qu'elle lui présente; non seulement il ne connaît pas les moyens qu'y opposera la partie adverse, et qui peuvent les détruire de fond en comble; mais il peut survenir, dans le cours de l'instruction, ou des faits qui, par les déchéances, ou les fins de nou

(1) Journal des audiences de la cour de cassation, année 1815, page 189.

recevoir qu'ils entraînent, paralysent entièrement le fond du droit, ou des incidens sur des questions de procédure qui soient jugées contre la commune et attirent sur elle des condamnations ruineuses de dépens. Il est donc impossible qu'à l'instant où le conseil de préfecture autorise la commune à entrer dans la lice judiciaire, il apprécie le mérite du jugement qui statuera sur la demande ou la dé fense qu'il trouve fondée quant à présent; disons mieux, il est impossible qu'il sache des cet instant quel sera l'objet précis de ce juge ment, s'il sera interlocutoire ou définitif, s'il prononcera sur le fond ou s'il ne portera que sur un incident, et quel sera cet incident. L'autorisation anticipée que le conseil de préfecture accorde à la commune d'appeler, en cas qu'elle succombe devant les premiers juges, est donc, par cela seul qu'elle est irréfléchie et donnée en aveugle, contraire à l'esprit de la loi; et elle devrait, par conséquent, d'après les vrais principes, être considérée comme non avenue.

Mais les tribunaux sont sans pouvoir à cet égard; compétens pour déclarer si elle existe ou non matériellement, ils ne le sont pas pour la juger au fond; obligés de la prendre telle qu'elle est, ils ne peuvent pas se dispenser de lui donner le même effet que si, au lieu de précéder le jugement dont elle permet l'appel, elle avait été donnée sur le vu du jugement même; et c'est sans doute par cette considération que M. le premier président Henrion de Pansey s'est déterminé, dans le passage cité à l'article Commune, §. 6, no 2, à dire qu'une nouvelle autorisation ne serait pas nécessaire à la commune pour appeler et suivre son appel, si l'arrêté du conseil de préfecture portait, AU MOINS IMPLICITEMENT, qu'en cas de non succès, elle est autorisée à parcourir tous les degrés de juridiction.

III. Il ne peut, en effet, s'élever aucune difficulté là-dessus, au moins devant le tribunal d'appel, lorsque l'autorisation d'appeler en cas de non succès, est exprimée littéralement dans l'arrêté du conseil de prefecture. Mais qu'arrivera-t-il, si cette autorisation n'y est pas écrite en toutes lettres, et si l'on est réduit à dire qu'elle en résulte implicite

ment?

M. le premier président Henrion de Pansey semble identifier ces deux cas, et je conviens qu'il est des circonstances où l'autorité administrative supérieure peut ne mettre aucune différence entre l'un et l'autre.

Par exemple, qu'un conseil de préfecture
TOME XI.

ait autorisé une commune à Plaider, tant en première instance qu'en appel, ou, ce qui revient au même, jusqu'à jugement et arrêt définitifs, et qu'ensuite l'autorité administrative supérieure ait à examiner si, par là, il a implicitement autorisé la commune à appeler du jugement qui serait rendu contre elle, ou si cette autorisation ne doit être appliquée qu'au cas où, ayant obtenu gain de cause devant les premiers juges, la commune n'aurait qu'à defendre, en cause d'appel, le jugement qu'ils auraient rendu en sa faveur :

Je conçois très-bien que, pour résoudre cette question, l'autorité administrative supérieure s'attache à la règle d'interprétation qui est écrite dans l'art. 1157 du Code civil: lorsqu'une clause est susceptible de deux sens, on doit plutôt l'entendre dans celui avec lequel elle peut avoir quelque effet, que dans le, sens avec lequel elle n'en peut produire aucun ; et par cette raison, je conçois très-bien qu'elle dise: «< que signifierait, dans l'arrêté « d'un conseil de préfecture qui autoriserait » une commune à Plaider, la clause, tant en ` » première instance qu'en cause d'appel, si » elle n'avait pas pour objet de dispenser la » commune d'une nouvelle autorisation, pour » appeler d'un jugement qui lui serait défavo»rable? Elle ne signifierait rien, elle ne forme»rait qu'un pléonasme, elle ne serait qu'une » inutile redondance, puisque les communes » n'ont pas besoin de nouvelles autorisations » pour défendre devant les juges supérieurs, » les jugemens qui ont été rendus à leur » avantage dans les tribunaux de première » instance. On ne peut donc pas raisonna»blement restreindre cette clause au cas » où la commune triompherait devant les premiers juges; et par conséquent il faut » bien l'entendre comme renfermant à l'a»vance l'autorisation d'appeler et de suivre » l'appel dans le cas contraire ».

Et c'est effectivement ainsi qu'a raisonné le conseil d'état dans deux ordonnances du roi, dont voici les espèces :

Le 29 novembre 1821, arrêté du conseil de préfecture du département de la Vienne, qui autorise le maire de la ville de Poitiers à Plaider, soit en première instance, soit en appel, sur une demande formée contre elle, par le sieur Mathé.

L'affaire engagée devant le tribunal de première instance, il y intervient un jugement qui condamne la commune.

Le maire en appelle. Mais par un nouvel arrêté du 14 septembre 1822, le conseil de préfecture révoque l'autorisation qu'il avait

39

accordée à l'avance pour le cas d'appel, et defend au maire de donner suite à l'appel qu'il a interjeté.

Le maire se pourvoit, au nom de la ville, devant la commission du contentieux du conseil d'état; et par ordonnance du roi du 12 février 1823, il est prononcé en ces

termes :

« Considérant que, par les dispositions de l'arrêté du 29 novembre 1821, le conseil de préfecture a formellement autorisé la ville de Poitiers à défendre contre l'action du sieur Mathe, soit en première instance, soit en appel; que le conseil de préfecture ne peut détruire l'autorisation par lui accordée, et que la ville de Poitiers demeure suffisamment autorisée à suivre l'appel;

» Nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit:

» Art. 1. L'arrêté du conseil de préfecture de la Vienne, du 14 septembre 1822, est annulé.

dans les bois du Grand-Malleroy et de Coudray, jusqu'à jugement et arrêt définitifs; qu'ainsi, la commune de Primelle n'avait pas besoin d'une nouvelle autorisation pour interjeter appel du jugement du tribunal civil de Bourges;

» Nous avons ordonné et ordonnons ce qui suit :

» Art. 1. L'arrêté du conseil de préfecture du Cher, du 10 décembre 1822, qui refuse à la commune de Primelle l'autorisation d'interjeter appel du jugement du tribunal civil de Bourges, du 7 mars 1822, est annulé.

» Art. 2. L'arrêté du même conseil de pré. fecture, du 8 août 1821, continuera de recevoir son exécution.... (1) ».

Mais un tribunal d'appel pourrait-il raisonner comme l'a fait le gouvernement dans ces deux espèces?

Supposons qu'une commune, autorisée par un arrêté du conseil de préfecture, à plaider tant en première instance qu'en appel, ou

".

Le 8 août 1821, arrêté du conseil de préfecture du département du Cher, qui autorise le maire de la commune de Primelle à former, au nom de cette commune, devant les tribunaux compétens, une demande en maintenue sur des droits d'usage qu'elle prétend avoir dans les bois du Grand-Malleroy, et de Coudray, et à Plaider sur cette demande jusqu'à ugement et arrêt définitifs.

Le 7 mars 1822, jugement du tribunal civil de Bourges, qui rejette la demande formée en conséquence au nom de la commune.

La commune se croyant fondée à appeler de ce jugement, s'adresse au conseil de préfecture pour se faire autoriser à suivre son appel.

Le 10 décembre de la même année, arrêté par lequel le conseil de préfecture lui en refuse l'autorisation.

Recours, de la part de la commune, à la commission du contentieux du conseil d'état; et le 23 juillet 1823, ordonnance du roi ainsi conçue :

« Considérant que, par son arrêté du 8 août 1821, le conseil de préfecture avait autorisé le maire de Primelle à former, au nom de la commune, devant les tribunaux compétens, toute demande tendant à la faire maintenir dans les droits d'usage qu'elle prétend avoir

(1) Jurisprudence de la cour de cassation, tome 27, page 498.

devant les premiers juges, et qu'elle appelle;

Supposons que, la cause portée à l'audience de la cour royale, l'intimé vienne dire au maire : « vous n'êtes pas autorisé à suivre l'ap» pel que vous avez interjeté; je demande » donc qu'il soit sursis à statuer sur votre ap» pel, jusqu'à ce que, dans le délai qui vous » sera fixé à cet effet, vous ayez rapporté » l'autorisation du conseil de préfecture; et » que, faute par vous de la rapporter dans » ce délai, le jugement soit confirmé par dé>> faut ».

Que lui répondra le maire? Dira-t-il que l'autorisation de plaider tant en première instance qu'en appel, équivaut à une autorisation anticipée de suivre l'appel du jugement rendu contre sa commune ?

L'intimé lui répliquera victorieusement

(1) Cette ordonnance est rapportée par M. Sirey au même endroit que la précédente; mais en les citant ici l'une et l'autre comme décidant que les autorisations données à l'avance par les conseils de préfecture pour le cas d'appel, doivent avoir leur effet tant qu'elles ne sont pas annulées par le gouvernement sur les recours des parties qui ont à s'en plaindre, je dois faire remarquer qu'elles ne paraissent pas avoir approuvé au fond une manière aussi étrange d'autoriser des communes à appeler de jugemens à venir; et qu'il est bien plutôt à croire qu'elles n'ont été rendues que comme équipollentes aux autorisations refusées, pour l'appel, par les conseils de préfecture des départemens de la Vienne et du Cher aux deux communes qu'ils avaient d'abord autorisées par anticipation à appeler.