« et soumises de droit, comme les affaires de biens a communaux, au conseil-d'état». Ainsi donc le mode de jouissance adopté par une commune, en vertu de la loi du 10 juin 1793, n'a pu être changé sans autorisation du gouvernement, et ne peut l'être aujourd'hui sans l'autorisation du roi en son conseil-d'état, après que le préfet a donné son avis en conseil de préfecture, sur le rapport du ministre de l'intérieur, c'est-à-dire, après toutes les formalités qui caractérisent le réglement d'administration publique. L'état de minorité perpétuelle dans lequel doivent être réputées les communes, considérées comme personnes civiles, et la juste crainte des abus qui, dans les communes rurales, semblent inséparables de toute gestion d'un intérêt commun, exigeaient impérieusement ces précautions. Les communes riches en communaux ne changent guères le mode de jouissance; une longue expérience les a éclairées sur ce qui convient le mieux à leurs intérêts; et les particuliers exercent entre eux une surveillance utile qui a pour résultat une égalité proportionnelle assez bien établie, lorsqu'il s'agit de paturage ou de biens affouages; aussi cette matière ne donne-t-elle point lieu à des débats contentieux, et doit-elle être envisagée plutôt comme un des principaux objets de la surveillance administrative. Cette surveillance doit s'exercer spécialement sur la vente des futayes et arbres épars, sur les traités peu connus de l'autorité supérieure, par lesquels les administrateurs des communes rurales cèdent à des communes voisines ou à des particuliers, une partie de leur dépaissance ou de leurs affouages. Il existe, quant à ces deux points, de grands abus qu'une attention suivie peut seule faire connaître aux préfets, sans que toutefois ils soient obligés de descendre jusqu'à des recherches trop inquisitoriales, toutes les fois qu'il n'y aurait pas soupçon de malversation ou de détournement de deniers, car il faut bien se pénétrer de cette idée, qu'on ne peut point administrer les communes du nord, du centre, du midi, où les mœurs, les usages, les intérêts sont si variés, en prétendant assujettir à une uniformité doctrinale et théorique, tous les actes de leur administration intérieure. Si l'on veut du repos et du bien-être dans Os campagnes, il faut toujours faire la part des habitudes, quelquefois du préjugé, et poursuivre seulement la concussion et la fraude dans leurs derniers retranchements. S V. la jouissance de leurs communaux : cela est toujours dit, en termes formels, dans chacune des ordonnances qui prononcent la réunion de plusieurs communes. Cette matière ne donne guère lieu à litige en ce moment; mais il nous semble utile de bien faire connaître, dans l'intérêt de l'ordre général et dans celui des administrations, les inconvénients graves qui peuvent résulter dans la suite de ces réunions, et le moyen qu'on peut avoir d'y obvier. L'administration propose, en général, la réunion de plusieurs communes, lorsque l'une ou quelquesunes d'entre elles ont une si petite étendue, si peu d'habitants et de si médiocres revenus, qu'on n'y trouve point la consistance nécessaire pour constituer une portion distincte du corps social : qu'est-ce, en effet, qu'une population de 200, 150, 100 habitants, pour qu'elle nécessite un maire, un adjoint, un conseil municipal, et l'intervention particulière de l'administration supérieure, à chacune de ces occasions fréquentes aujourd'hui, où il faut correspondre avec les communes, diriger leurs administrations, les ramener à l'exécution des lois? Ces petites communes compliquent fort inutilement l'action de l'administration, et les habitants eux-mêmes ont senti que placés dans une espèce d'isolement, mal représentés, mal appayés, il leur convenait d'être unis à quelque commune voisine. On s'occupe depuis quelques années de combiner, le mieux possible, les réunions de ces petites communes; lorsque les conseils municipaux, les conseils d'arrondissement, les conseils généraux, les préfets, les directeurs du cadastre, appelés tous à donner leur avis, attestent que les convenances de distance, de situation topographique et d'habitude, ne forment point obstacle à la réunion projetée, elle a lieu par ordonnance royale rendue sur le rapport du ministre de l'intérieur; l'on réserve toujours, ainsi que nous l'avons dit, à chacune des communes réunies, ses biens, ses droits de propriété, d'usages et autres de cette nature. Mais ici se présente une réflexion importante : les biens communaux, quand ils sont d'une certaine étendue, sont rarement délimités avec soin; les communes que l'on réunit sont, en général, limitrophes, et le plus souvent leurs communaux le sont aussi, au moins quand ils consistent en pâturages communs et en forêts; il est constant encore que le plus souvent une des communes réunies est plus considérable que les autres. Lorsque la réunion sera opérée, peut-on garantir que Des biens appartenant à diverses communes, que l'ancienne commune, devenue petite portion de l'on réunit en une seule. Il est, sans aucun doute, reconnu en principe, que, lorsque, par mesure de haute administration, plusieurs communes sont réunies en une seule, les habitants de chacune d'elles doivent conserver la nouvelle, conservera intégralement tous ses biens et tous ses droits? Il est à craindre qu'il n'en soit pas ainsi. Très-probablement les conseillers municipaux seront en grande partie pris parmi les habitants de la commune principale; la petite commune ne sera plus représentée, parce | prescrite pour les réglements d'administration pu que toujours elle ne formera pas une section dis- blique, après que le conseil municipal, le préfet, tincte; dès lors la force des choses amenera de fré- le ministre de l'intérieur, ont donné leur avis; quentes tentatives d'empiétement, et même d'u- après que les plus pauvres habitants, particulièsurpations; et il s'en est déja présenté des exemples. rement intéressés lorsqu'il s'agit de droits d'usage, De là peuvent résulter de graves dommages pour ont pu consigner leur vœu dans le procès-verbal les particuliers, et des troubles sérieux apportés à d'enquête de commodo et incommodo; après, l'ordre public. Il importe extrêmement, aujour- enfin, que trois jurisconsultes ont donné leur d'hui, que ces réunions deviennent fréquentes, opinion, afin d'éviter que le conseil municipal qu'avant de les opérer, les biens de chaque com- ne fût induit à abandonner trop légèrement tout mune soient distingués et délimités avec le plus ou partie des droits qui peuvent compéter à la de soin possible; cette mesure ne peut manquer commune, et que l'étendue de ces droits fût bien d'obvier en partie aux inconvénients que nous appréciée. Il est nécessaire encore, au cas d'un venons de signaler. cantonnement amiable, que les parties soient d'accord et sur les conditions des cantonnements, et sur le choix des experts qui doivent estimer ou mesurer le terrain. Ces principes sont formellement consacrés par l'avis du conseil-d'état du 7 octobre 1809. L'opposition contentieuse à des réunions de communes (abstraction faite de ce qui est relatif aux biens), ne peut être recevable, parce qu'il s'agit uniquement d'une mesure de haute adminis tration. Les droits d'usage, autrefois, étaient souvent assez étendus pour que, sauf le titre et la prestation féodale, l'usager et le propriétaire fussent à-peu-près autant maîtres réels l'un que l'autre des biens soumis à l'usage; il résultait de là, et des discussions interminables, et une négligence nuisible à tout, quant à la surveillance et à la conservation de ces biens: aussi, dès le moment où le régime féodal fut aboli, c'était en quelque sorte une chose contre nature, que ces droits d'usage assez étendus, qui semblaient laisser toute la propriété incertaine entre les communes et les anciens seigneurs. Sous notre ancienne législation, le cantonnement n'avait lieu que sur la demande des seigneurs; mais la loi du 28 août 1792, a introduit une grande innovation en cette matière; elle a ouvert aux usagers l'action en cantonnement qui n'était précédemment accordée qu'aux propriétaires. Il y a deux points de jurisprudence constants, par rapport aux cantonnements : le premier, c'est que tant qu'il ne s'élève pas de discussion, le cantonnement est une simple opération administrative, qui, vu l'état de minorité des communes, est soumis à la sanction du roi, dans la forme Tome I. Mais, si le cantonnement ne peut s'opérer de concert entre les deux parties, si l'une d'elles s'y oppose, si elles sont en contestation sur l'étendue ou la nature des droits respectifs qui doivent servir de base au cantonnement, sur les conditions principales ou accessoires du cantonnement, telles que le paiement de quelque soulte, s'il y a lieu; les servitudes dont telle ou telle portion de terrain doit demeurer grevée, ou la qualité de ces terrains; comme il s'agit alors de faire statuer sur des points de droit civil, uniquement sur des questions de propriété, sur le prix et les conditions auxquelles la commune ou son adversaire doivent devenir propriétaires incommutables d'une portion déterminée des biens soumis à usage, les tribunaux seuls sont compétents; il ne peut y avoir de doute à cet égard. Du reste, la jurisprudence sur ce point est bien fixée par un décret rendu sur le rapport du ministre des finances, le 7 février 1809. Il va sans dire que toutes les conetstations qui peuvent s'élever sur l'homologation du rapport des experts, sont aussi de la compétence des tribunaux ordinaires. Voy. Cantonnement. § VII. Comment peuvent acquérir les communes ? Le régime intérieur des communes a reçu, depuis la restauration, des améliorations sensibles, quoique le mode d'administration n'ait pas été changé; la force des choses le voulait ainsi, Le dernier gouvernement ne voyait, dans chaque commune, que ce qu'il était possible d'en extraire d'hommes et d'argent; l'administration proprement dite n'était exercée par personne, du moins dans les communes rurales; les églises relevées avec quelque ferveur, lors du concordat de 1801, avaient besoin des réparations les plus urgentes: on ne pouvait loger un maître d'école, 73 prix et cela seul était un grand obstacle à la propa- | surchargent à l'excès; d'ailleurs, l'administration, gation de l'enseignement; les ministres du culte pour protéger les intérêts privés contre le zèle étaient réduits à quêter parmi leurs paroissiens le mal entendu de quelques habitants, et surtout du loyer de leur misérable logement; cela pour que la rentrée des contributions, et le paieleur donnait une attitude peu convenable, et parmi ment des dépenses ordinaires, ne soient point des hommes qui trop souvent mesurent les égards retardés, n'accorde que dans des cas extraordiet l'estime sur la richesse. Dans les campagnes, naires, l'autorisation de surimposer plus de vingt rarement y avait-il d'autre maison commune, que centimes du principal de la contribution directe. la maison du maire, et de ce dernier abus seul La surimposition porte, en général, sur plusieurs sont nés des désordres dans la comptabilité, mais années; elle offre l'avantage de convertir des fracsurtout dans la tenue des registres de l'état civil, tions de revenus en capitaux qui accroissent la qui ont eu déja, et qui auront encore, dans la richesse de la commune, et le bien-être de tous suite, de bien graves conséquences. les habitants. Depuis 1816 un nombre considérable de communes (le nombre s'en élève à 8 ou 10,000), se sont efficacement occupées de donner quelque décence à l'exercice du culte, d'acheter ou de bâtir une maison commune, qui le plus souvent peut servir en même temps à la tenue des écoles primaires, de construire ou d'acquérir un presbytère, qui le plus souvent coûte un capital, dont l'intérêt est inférieur au loyer qu'on payait pour loger le desservant. Nous ne parlons ici que des dépenses de première nécessité pour les communes, non de ces dépenses d'embellissement ou de luxe que des ressources particulières, telles que le revenu des octrois, permettent aux villes d'exécuter, sans recourir à des moyens extraordinaires. Il y a sans doute beaucoup à faire encore, mais une utile impulsion est donnée, et ne s'arrête pas. Voici quels sont, en général, les fonds sur lesquels les communes peuvent payer leurs acquisitions, et les formalités dont elles doivent être précédées. L'emprunt pur et simple n'est guère praticable que dans les grandes villes, à qui les octrois et autres revenus de ce genre, rendent la prestation des intérêts facile. Les acquisitions sont proposées par les maires, le conseil municipal ordonne, en général, une estimation, avant d'émettre son avis. On procède à l'enquête de commodo et incommodo; si l'on met en délibération le mode de paiement, et qu'il soit question d'aliéner un bien communal, le souspréfet, le préfet, le ministre de l'intérieur, sont consultés; le comité de l'intérieur propose un projet d'ordonnance, et le roi accorde l'autorisation en pleine connaissance de cause. Les échanges de quelques portions de terrain, que des convenances particulières rendent souvent utiles entre des communes et d'autres communes, ou entre des communes et des particuliers, ont lieu dans la même forme que les acquisitions, et les mêmes précautions sont apportées à la surveillance des intérêts de la commune, surtout de ses habitants les plus pauvres. Les dispositions de la loi du 2 prairial an v, qui voulait que les communes ne pussent faire d'échange sans y être autorisées par une loi particulière, était impraticable, et est tombée en desuétude par la seule force des choses. § VIII. Les communes rurales n'ont, en général, que deux moyens de réaliser un capital; la vente d'une portion de communaux, ou une imposition extraordinaire. C'est avec beaucoup de réserve que l'administration permet de recourir au premier de ces deux moyens. La jouissance indivise des bois ou des paturages communaux, est pour les pauvres une ressource inappréciable, et qu'on Quel est le mode de jouissance et le régime des bois doit tenir pour sacrée; aussi ne permet-on la vente d'une portion de ces biens que lorsque l'enquête de commodo et incommodo (qui n'est point du tout une vaine formalité, et qui du sein même du comité de l'intérieur du conseild'état, chargé d'examiner ces affaires, est scrupuleusement réclamée quand elle manque dans l'instruction), que lorsque cette enquête, disons nous, prouve que l'aliénation est sans inconvénient. Le second moyen, auquel les communes ellesmêmes et l'administration recourent le plus volontiers, est la voie de l'imposition extraordinaire. Les hommes qui doivent payer s'imposent euxmêmes (d'après la sage innovation introduite par la loi du 28 avril 1816), ils connaissent le poids du fardeau, et l'on ne peut supposer qu'ils se communaux? Voy. Bois, sect. 11. § IX. Quand et comment les biens des communes peuvent- Voy. Inaliénabilité, sect. III, § III. Dettes des communes. § I. Des dettes des communes, antérieures à 1793. Des graves questions se sont élevées sur cette matière, depuis la promulgation de la loi du 24' L'article 52 de la loi précitée porte: «Toutes les dettes des communes, des départements ou ⚫ des districts, contractées en vertu d'une délibéra⚫tion légalement autorisée, ou dont les fonds en provenant auront été employés pour l'établissement de la liberté, jusques et compris le 10 août 1793, sont déclarées dettes nationales. " & " ་ « L'art. 90 est ainsi conçu: « Toutes les créances dues par la république aux communes, à quelque titre que ce soit, sont éteintes et supprimées dès ce jour, au profit de la nation; elles ne seront plus portées sur les livres ou états de la dette publique. « Art. 91. Tout l'actif des communes pour le compte desquelles la république se charge d'acquitter les dettes, excepté les biens communaux dont le partage est décrété, et les objets destinés pour les établissements publics, appartient, ⚫ dès ce jour, à la nation, jusqu'à concurrence du montant des dettes. » Nous avons exprimé déja notre opinion sur l'esprit qui dicta ces dispositions; nous ne nous appesantirons pas sur ce point, car il s'agit surtout en ce moment de leurs conséquences plutôt que de leurs principes, et à cet égard nous ferons remarquer ici, qu'il faut bien se garder de confondre cette loi parmi celles qui, plus injustes, plus cruelles encore, telles que les lois relatives aux biens des émigrés, ont conféré cependant à des tiers, agissant sous l'autorité de ces lois, par une stipulation légalement licite, un titre incommutable en vertu duquel ils possèdent ce que l'état leur a vendu. Rien de commun entre les motifs qui rendent inattaquables les ventes de biens nationaux, et l'aspect sous lequel doit être envisagé l'acte de force majeure par lequel l'état dépouilla les créanciers des communes de ce qui leur était dû; ici, point de tiers intéressés à qui l'état ait conféré, au détriment des créanciers des communes, quelque droit que la légalité rendrait incontestable. Que porte effectivemeut la loi du 24 août? deux choses, 1o que toutes les dettes des communes sont devenues nationales; 2° que tout l'actif des communes, pour le compte desquelles la république se charge d'acquitter les dettes, appartient à la nation, jusqu'à concurrence du montant desdites dettes. Il y a deux points à distinguer dans l'exécution des mesures prescrites, comme dans le texte que nous avons cité l'état s'est-il emparé d'une portion de l'actif d'une commune, en déclarant qu'il devait payer ses dettes, et que la compensation prévue s'opérait? tout est consommé, l'opération a été complète, toute la loi est exécutée, et la commune doit être libérée; car si l'état manque à sa promesse, et ne paie point, cela n'est nullement de son fait. Mais si l'état ne prend aucune portion de l'actif de la commune, si elle conserve tous ses biens, est-elle donc encore affranchie du paiement de ses dettes? peut-on dire que l'état ait entendu se charger aussi cette fois des dettes, sans que cependant il eut usé de la faculté qui lui était donnée, de s'emparer d'une portion de l'actif équivalent au montant de ces dettes? c'eut été là une rare générosité de la part de l'état; or, était-ce dans un esprit de libéralité que furent conçues les dispositions qui nous occupent, et croit-on que le fisc conviendrait d'aussi bonne grace que lui seul est débiteur au lieu et place des commu nes, s'il n'avait à opposer la commode exception de la déchéance ? S'il est évident que l'état ne voulut pas se substituer à la commune pour le paiement de toutes ses dettes, s'il ne lui a ravi aucune part de ses biens, même sous le vain prétexte de payer ces dettes, dont alors elle eût été dégagée, quel est donc le motif sur lequel on s'appuierait pour déclarer aujourd'hui les communes libérées ? Il avait paru à beaucoup de bons esprits qu'on ne pouvait admettre ce principe, par la bonne raison que les dispositions de la loi n'avaient pas été exécutées à l'égard des communes auxquelles l'état avait laissé tous leurs biens; que les lois sont indivisibles, surtout les lois de rigueur, surtout alors que quelques-unes de leurs dispositions tempèrent la dureté de l'ensemble de la loi ; parce qu'il est contraire à tout principe, en matière d'interprétation, qu'on puisse isoler une seule des dispositions d'une loi, s'en autoriser, et méconnaître l'effet des dispositions correlatives; parce que, en définitive, on ne trouvait pas écrits, dans la loi du 24 août 1793, ces mots : il est défendu aux communes, auxquelles on n'a pas pris leurs biens, de payer leurs dettes, et que c'est bien le moins que des choses de cette nature, loin de se présumer, soient clairement et bien explicitement exprimées. Le gouvernement lui-même a montré long-temps de l'incertitude sur ce point; et nonseulement il hésitait à consacrer nettement le principe absolu de la libération des communes, à une époque même ou l'on n'avait pas encore abjuré toutes les idées qui avaient pu servir de base à la loi dont il s'agit, envisagée dans toute sa rigueur, mais en outre, plusieurs décisions particulières, rendues depuis 1793 jusqu'en 1812, ont laissé à la charge des communes des dettes antérieures à 1793, et on trouve dans les motifs de quelques-unes de ces décisions, que la commune ayant acquitté les rentes ou les intérêts, ou n'ayant jamais contesté les créances, les créanciers n'avaient pas dû SE POURVOIR en temps utile aux fins de se faire liquider. En 1819, à l'occasion d'une espèce particu- | de leurs dettes. Nous croyons ne rien exagérer; lière, la question générale s'est reproduite, et a il est impossible qu'on eût trouvé des motifs moins été posée nettement, au conseil-d'état; les avis bizarres, pour annuler les paiements dont il s'aont été partagés; on s'est livré à une discussion git, faits à des époques où l'on était très-fort en longue et approfondie: en résultat, le conseil- doute sur le véritable sens de la loi du 24 août. d'état a pensé que les communes étaient définitivement libérées de toutes les dettes antérieures au 24 août 1793. Un décret du 30 septembre 1811, a décidé qué les créanciers remboursés sont déchargés de toute répétition de la part des communes ;etrocette étrange question ne paraît pas s'être reproduite S III. Un grand nombre d'ordonnances, rendues récemment sur cette matière, ont toutes rejeté les demandes des créanciers, sur le motif que, d'après les dispositions des art. 82 et 85 de la loi du 24 Du mode de paiement des dettes des communes août, les dettes des communes, antérieures à ont été déclarées nationales, et que les créanciers ont été tenus de se pourvoir en liquidation. Toute discussion doit cesser aujourd'hui, dès lors que la jurisprudence est fixée. 1793, Nous ne croyons pas avoir besoin de dire ici, que les communes ne peuvent pas, même volontairement, payer les dettes dont il s'agit, avec les fonds dont l'administration surveille l'emploi les sommes qu'elles voudraient y consacrer ne pourraient plus aujourd'hui être maintenues sur leur budget, d'après le principe établi. (postérieures à 1793) non contestées. Quand une dette communale est avouée, c'est l'administration seule qui doit déterminer le mode! de paiement, c'est sous sa surveillance et sa direction que les communes peuvent recourir aux expédients destinés à leur fournir les fonds nés cessaires; c'est le plus souvent dans les deux moyens indiqués ci-dessus section 11, § VII, que consistent toutes leurs ressources, et elles n'en sauraient disposer sans le concours de l'autorité administrative. On n'a pas besoin d'énumérer ici les motifs d'ordre général qui nécessitent cette marche si les parties qui réclament d'une com 爨 Des dettes antérieures à 1793 qui, d'après la loi mune le paiement d'une dette, dont l'origine et du 24 août, ont été payées par les communes. le montant ne forment point matière à contestation (car ici les tribunaux sont tout-à-fait incomOn avait été jusqu'à prétendre qu'il pouvait pétents quant aux voies d'exécution), avaient à se y avoir doute sur la validité des paiements, que plaindre des lenteurs ou des difficultés qu'appor les communes auraient faits en vertu de créan- teraient à leur liquidation les fonctionnaires adces certaines et liquides, avec l'autorisation de ministratifs inférieurs, il y aurait un recours de l'administration. Mais nous ne pouvons com- droit ouvert auprès du ministre de l'intérieur, et prendre d'où l'on voulait induire qu'il existât une la décision du ministre pourrait être déférée au action quelconque (l'action condictio indebiti par roi en son conseil-d'état, par la voie contentieuse. exemple) pour un cas où une dette, n'étant C'est sur ce principe qu'il a été décidé, par une point contestée dans son origine, où la qualité de ordonnance rendue le 21 août 1815, sur le rap-.. la personne débitrice ne l'étant pas non plus, la port du comité du contentieux, qu'un créancier commune aurait opéré le paiement d'une créance qui verrait ses droits évidemment lésés par suite certaine, liquide, exigible? pouvait-on dire qu'il du mode adopté pour l'exécution des condamnaexistait un fait du souverain par lequel l'obligations par lui obtenues, était admis à former tiercetion primitive avait été résolue ? nullement, car l'état, incertain lui-même sur l'interprétation à donner aux dispositions de la loi du 24 août, n'avait jamais voulu se prévaloir de cette loi pour défendre formellement aux communes, qui avaient conservé leurs biens, de payer leurs dettes; or, s'il y a quelque chose de permis tant que la loi ne le défend pas, c'est peut être bien de payer ce qu'on doit. opposition contre l'arrêté du ministre, ou même l'ordonnance, qui aurait déterminé ce mode d'exécution. Ainsi tous les intérêts se trouvent ménagés; les droits du créancier ne peuvent être pa-ralysés, et l'autorité administrative intervient assez directement pour que le mode de paiement ne soit point contraire à ses vues générales.) } U La jurisprudence de la cour de cassation et du conseil-d'état, n'ont pas varié, quant à ces deux points. Voy. Saisie-arrét, § 1, n° 1. § IV, Nous n'imaginons qu'un seul motif sur lequel eut pu s'appuyer la décision qui aurait prononcé que les créanciers, payés par les communes depuis 1793, d'une créance antérieure à cette épo De l'exécution des jugements qui prononcent des que, pouvaient être sujets à répétition; on n'aurait pu dire qu'une chose, c'est qu'il existait une loi dont les dispositions, interprétées en divers sens, pouvaient un jour être entendues de manière à ce que les communes fussent affranchies condamnations contre les communes. Lorsqu'il y a eu procès entre une commune et son créancier, lorsque des condamnations ont été prononcées contre elle, l'exécution des ju |