LE SOCIALISME MUNICIPAL
MUNICIPAL EN ITALIE

LA LOI DE MARS 1903

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La loi italienne de mars 1903 sur la régie directe des services publics par les municipalités envisage dans son ensemble la question du socialisme municipal et détermine la «< municipalische socialpolitik », comme disent les Allemands. C'est le seul exemple, jusqu'à présent, croyons-nous, de loi à portée générale édictée dans le but de marquer la compétence communale en matière industrielle et commerciale, les formes et les limites de cette action. Ce caractère de généralité et en même temps de spécialité, autant que sa date récente, nous invite à étudier la solution qu'elle a, pour la première fois parmi les législations européennes, apporté dans toute son ampleur au problème du « municipalisme » 1.

Pour esquisser les lignes générales de cette loi, nous voudrions examiner tour à tour la compétence des municipalités par rapport aux services à assumer, les garanties protectrices relatives à l'exercice du droit de municipalisation et celles relatives à la gestion de l'exploitation industrielle.

I

L'article 1er de la loi semble indiquer que la compétence de la commune est absolument générale et sans limite, quant au principe même du droit de municipalisation : le paragraphe 1er est en effet ainsi

1. Le 11 mars 1902, le gouvernement italien présentait un projet de loi sur « la régie directe des services publics par les municipalités ». Une commission de 9 membres l'étudia aussitôt; le 23 mai, M. Angelo Majorana, rapporteur, déposait son rapport. Le 7 décembre, la chambre des députés, adoptait le projet, que le sénat votait à son tour en mars 1903, malgré une assez vive opposition. Cette loi n'a pas encore été étudiée en France, à notre connaissance. Le rapport de M. Majorana (sous-secrétaire d'Etat aux finances dans le cabinet Giolitti, depuis le 10 novembre 1903) a été traduit et publié en annexes du rapport de M. Veber à la Chambre des députés de France sur l'organisation du gaz à Paris, A. TOME XIX. MAI 1904.

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rédigé « Les communes peuvent prendre en mains, dans les formest établies par la présente loi, l'établissement et l'exploitation directe des services publics et spécialement des services relatifs aux objets suivants» suit une énumération purement énontiative, selon les termes mêmes de ce paragraphe : aussi verrons-nous que le rapporteur indique dans son rapport des industries qu'il serait possible de municipaliser, autres que celles citées. Mais l'énumération faite est cependant de la plus grande importance, car, qu'on le remarque bien, la commune n'est compétente que pour régir « des services publics ». Or qu'est-ce exactement qu'un service public? il nous parait tout à fait impossible d'en donner un critérium précis sans doute tout le monde admettra sans peine qu'un tramway ou un chemin de fer établi sur le domaine public est un service public, et il en sera de même toutes les fois qu'une industrie ne pourrait s'exercer que par une concession de l'autorité (eau, éclairage, égout, téléphone, etc.) comme occupant une partie du domaine public; tout le monde. admettra aussi qu'un petit commerce local ou une industrie s'adressant à une certaine catégorie seulement de consommateurs est un service privé; mais entre ces extrêmes, où placer la ligne de démarcation? on dira peut-être, et c'est la formule souvent proposée : il y a service public, quand il y a service d'intérêt général : sans doute on ne concevrait guère un service public qui ne serait pas un service d'intérêt général : mais cette condition nécessaire n'est en rien suffisante les objets d'alimentation, par exemple, le pain, la viande, le vin, etc., sont au premier chef des choses répondant à l'intérêt le plus général, au besoin le plus nécessaire, cent fois plus que des téléphones ou des télégraphes qui proposerait cependant, même parmi les socialistes d'État, de déclarer services publics toutes les boulangeries, boucheries, épiceries, industries et commerce de boissons, etc.? Le mot « service public » est donc un terme vague, une classification, un mot dont le contenu est essentiellement variable avec les époques et les civilisations: la notion du service public s'étend et se restreint, à mesure que s'étend et se restreint la conception du rôle de l'Etat et de la commune.

L'énumération faite par la loi est donc de la plus grande importance: elle marque ce que le législateur a entendu faire entrer sans

déposé le 24 novembre 1902, no 483, p. 176 et suivantes. Il a été reproduit, sauf quelques tableaux, dans la Revue socialiste de mars et avril 1903. Le texte du projet ministériel et du projet de la commission est en annexe de ce rapport, p. 209 et suivantes.

conteste actuellement dans les « services publics », le reste étant susceptible d'interprétation, de discussion; on l'a si bien senti, qu'on s'est appliqué à faire cette énumération très large et précise (elle n'a pas moins de 19 paragraphes), et il est si vrai que la notion de service public est sujette à controverse, que la compétence de la commune n'est pas générale, qu'après avoir écrit le paragraphe premier que nous avons cité, le législateur italien a rédigé ainsi le paragraphe 9 est permis « la construction et l'exploitation des fours normaux dans le but d'empêcher la hausse artificielle du prix du pain »; et le rapport commente ainsi cette disposition: « Ce n'est pas sans discussion qu'on a approuvé cette rubrique; il s'agit en effet de la municipalisation du pain : la commission s'est arrêtée à ceci pas de monopole exclusif pour les municipalités; mais la faculté d'établir des fours communaux qui puissent se dresser devant les entreprises illicites des trusts pour la hausse artificielle des prix. » Il résulte donc de ce texte que la municipalisation des fours et de la boulangerie n'est possible que dans la seule hypothèse envisagée et serait illicite dans les autres cas1. Ce seul exemple montre l'imprécision de ce qui est un service public, puisque la boulangerie, d'après la loi même, ne l'est que dans une seule circonstance - et l'importance de l'énumération légale.

Les 19 paragraphes de cette énumération peuvent être classés en plusieurs catégories sont d'abord de la compétence communale toutes les industries qui ne pourraient s'exercer que par une concession de l'autorité publique dans ces divers cas, il y a occupation du domaine public; il faudrait donc, selon notre jurisprudence, une permission de voirie; un acte discrétionnaire de la puissance publique doit intervenir et tout naturellement les industries ressortent de la compétence communale, car elles sont publiques par leur naissance même.

Une seconde catégorie d'industries est celles qui n'auraient pas

1. Rapport traduit dans le rapport Veber, loco citato, p. 195.

2. Ce sont : § 1, construction d'aqueducs, fontaines, distribution d'eau potable; § 2, établissement et exploitation de l'éclairage public et privé; § 3, construction d'égouts et utilisation des matières fertilisantes; § 4, construction et exploitation des tramways, à traction animale ou mécanique, dans l'enceinte du territoire communal; § 5, construction et exploitation des réseaux téléphoniques dans l'enceinte du territoire communal; § 7, service d'hygiène et propreté publique, enlèvement des immondices; § 15, établissement et exploitation des omnibus, automobiles et autres moyens similaires ayant pour but de pourvoir aux communications publiques dans l'enceinte du territoire communal; § 16, production et distribution de la force motrice hydraulique et construction des mines à cet effet; § 12, construction et exploitation de bains et de lavoirs publics.