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Mais ce droit attribué à l'autorité municipale étant reconnu, comment est-on arrivé à conférer la même attribution au pouvoir exécutif? La question ne fut point soulevée d'abord. Il s'agissait, ou de décrets impériaux qui avaient force de loi, ou d'ordonnances royales qui avaient suivi la voie ouverte par les décrets et dont l'utilité paraissait si évidente que nul ne songea à en contester la légalité ". La jurisprudence était formée quand la contestation s'éleva et il etait trop tard pour qu'elle se modifiát. Elle se borna à chercher un motif pour étayer les ordonnances, tantôt déclarant simplement «que l'ordonnance a été rendue dans les limites du pouvoir réglementaire », tantot a que ce droit, placé par la loi dans les attributions de l'autorité municipale, appartient au même titre au pouvoir administratif supérieur; que par conséquent il peut être exercé par ordonnance du roi?. » C'est ainsi qu'est née peu à peu cette théorie, qui a déjà été signalée, « qu'il appartient au pouvoir souverain de faire les réglements nécessaires pour l'exécution des lois; qu'il peut dès lors, par des actes généraux ou spéciaux de son autorité, ordonner toutes les mesures de sûreté générale énoncées dans l'art. 3, tit. XI de la loi du 16-24 août 1790. >>

Il n'était peut-être pas besoin de cette théorie très hasardée pour justifier les ordonnances réglementaires. En droit strict, il eût fallu distinguer dans ces ordonnances leurs dispositions administratives, qui étaient parfaitement légales , et leurs dispositions de police, qui auraient dû être abandonnées au pouvoir municipal. Mais, dans une matière aussi importante et qui touche de si près à la tranquillité publiqne, une telle distinction était difficile. Comment dénier leur validité à des réglements qui prennent de salutaires précautions pour assu

• Cass. 12 sept. 1829, rapp. M. Gary. J. P., t. XXII, p. 1448; 1er avril et 11 juin 1830, rapp. M. Rives. J. P., t. XXIII, p. 329 et 570 ; 29 msi 1834, rapp. M. Fréteau. J. P., t. XXVI, p. 570; 3 janv, 1835, rapp. M. Rives; t. XXVI. p. 1222 ; 8 mars 1845, rapp. M. Rives. Bull. n. 91.

? Cass. 20 avril 1844, rapp, M. Mérilhou. Bull. n. 148. • Cass, 9 nov. 1839, rapp. M, Dehaussy. Bull, n. 340.

rer l'alimentation et pourvoir aux subsistances ? Supposez que ces réglements arrivent dans des circonstances graves, au milieu des embarras d'une disette, et c'est presque toujours ainsi que les interprétations extensives se font jour, comment discuter rigoureusement leur titre et faire la part de leur droit ? Il nous senible seulement qu'il eut été possible de chercher ailleurs que dans la loi du 16-24 août 1790 le fondement légal de leur existerce. En effet, des anciens édits qui réglaient la profession de boulanger, et notamment de l'édit de février 1776, encore partiellement en vigueur', de l'art. 7 de la loi du 2-17 mars 1791, qui soumet certaines professions aux réglements qui pourront être faits, del'art. 30, tit. 1or de la loi du 19-22 juillet 1791, qui autorise des réglements sur le commerce de la boulangerie, enfin de l'arrêté du 19 vendémiaire an x, qui organise la boulangerie de Paris, on peut induire une véritable délégation de la loi au pouvoir exécutif pour faire sur cette matière les réglements de police qu'elle exige. On peut même dire que cette délégation est nécessaire; car dans une matière qui touche si essentiellement à la paix publique, il est évident que les mesures de police locale seraient insuffisantes ou dangereuses, et qu'il ne peut appartenir dans beaucoup de cas qu'au pouvoir central de prendre des dispositions utiles, parce qu'elles sont fondées sur des notions plus vraies de l'état des choses et que leur utilité provient de leur extension même.

Une fois son point d'appui trouvé, la jurisprudence ne l'a plus abandonné. Elle a distingué en conséquence, parmi les ordonnances réglementaires qui cherchaient une sanction pénale, celles qui s'appliquaient à quelqu'une des matières déférées à la police municipale par la loi du 16-24 août 1790, et celles qui avaient pour vbjet des matières étrangères à cette police.

Dans cette dernière hypothèse, il a bien fallu arriver à dé

'Cass. 20 nov, 1812, rapp. M. Aumont, J, P., t. XXVI, p. 285 ; 18 fév. 1848, rapp, M, Rives, Buli, n. 45.

clarer l'illégalité des réglements. Ainsi, une ordonnance du 14 décembre 1821 prohibait les entreprises ayant pour objet le remplacement des jeunes gens à l'armée, et un tribunal correctionnel avait jugé que les infractions aux dispositions de cette ordonnance étaient passibles de l'application des peines de police portées par l'art. 606 du Code du 3 brumaire an iv. La Cour de cassation a prononcé l'annulation de ce jugement : « attendu que les art. 3, tit. XI de la loi du 16-24 août 1790 et l'art. 606 du C. du 3 brumaire an iv sont uniquement relatifs aux peines qui doivent être prononcées pour

la répression des contraventions de police municipale, et qu'ils ne sont nullement applicables aux infractions qui peuvent être commises aux ordonnances du roi, par lesquelles il est statué sur des objets qui ne se rapportent pas à cette police 1, · Cet arrêt est un corollaire exact du principe de la jurisprudence. Si le pouvoir exécutif usurpe les fonctions de l'autorité municipale, il ne peut du moins les exercer que dans les limites mêmes qui ont été fixées à cette autorité, il ne peut les appliquer qu'aux objets délégués à la police municipale.

Mais s'il se renferme dans le cercle de ces objets, si la matière du réglement est municipale, l'illégalité cesse de l'entacher. Un arrêt récent vient de donner un remarquable exemple de cette doctrine.

La loi du 30 jullet 1850, sur la police des théâtres, porte: « Art. 1. Jusqu'à ce qu'une loi générale, qui devra être présentée dans le délai d'une année, ait définitivement statué sur la police des théâtres, aucun ouvrage dramatique ne pourra être représenté sans une autorisation préalable..... 2. Toute contravention est punie par les tribunaux correctionnels d'une amende de 100 à 1000 fr. » Cette loi temporaire, à la durée de laquelle le législateur assignait le terme d'une année, fut prorogée par une seconde loi du 30 juillet 1851, portant : « la loi du 30 juillet 1850, sur la police des théâtres, est prorogée jusqu'au 31 décembre 1852. » A ce dernier terme, à

Cass. 27 janv, 1826, rapp. M. Brière. J. P., t. XX, p. 108.

la date du 30 décembre 1852, est intervenu un décret impérial ainsi conçu: « Les ouvrages dramatiques continueront à être soumis avant leur représentation à l'autorisation de notre ministre de l'intérieur à Paris et des préfets dans les départements. » Ce décret a donné lieu à une première question : l'amende portée par l'art. 2 de la loi du 30 juillet 1850 est-elle encore applicable? La Cour de cassation a dù répondre négativement : « attendu que l'amende déterminée par les lois des 30 juillet 1850 et 30 juillet 1851 ne pouvait avoir survécu à la durée et à l'effet même de ces lois. »

Mais alors s'est élevée une deuxième question, celle de savoir si les infractions à ce décret pouvaient étre punies par l'application des peines de police, et cette question a reçu une solution affirmative : « attendu que la loi du 16-24 août 1790, par son art. 3, confie à la surveillance et à l'autorité des corps municipaux le maintien du bon ordre dans les spectacles, dans les lieux publics et partout où il se fait de grands rassemblements d'hommes; que la même loi, dans son art. 4, remet, par une délégation expresse, aux officiers municipaux le droit de permettre et d'autoriser les spectaclés publics; que dans cette double attribution se trouve renfermé, pour l'administration municipale, le droit de régler la police intérieure et extérieure des théâtres, et celui de prononcer sur leur ouverture et leur établissement; qu'il en résulte également un droit de surveillance et d'examen sur les ouvrages offerts à la scène, puisqu'on ne comprendrait pas que l'autorité qui peut retirer l'autorisation donnée à l'existence même du théâtre et le faire fermer , demeurât impuissante pour écarter une représentation qui lui paraitrait dangereuse ; que si, par des lois et des réglements postérieurs, notamment par la loi du 13.19 janvier 1791, par le décret du 8 juin 1806, par les lois des 30 juillet 1850, 30 juillet 1851 et par le décret du 30 décembre 1852, tout ce qui concerne les misures de police relatives à la censura théâtrale , a été, à raison de sa gravité et de son importance pour l'ordre public, retiré à l'autorité des maires ; la loi du 16-24 août 1790 est restée en vigueur pour déterminer les objets sur lesquels pouvait s'exercer le droit de faire des réglements de police en cette matière et pour autoriser les pouvoirs publics à soumettre les représentations théâtrales à une surveillance et à une autorisation préalables, nécessaires au maintien du bon ordre et de la tranquilité publique; que le chef de l'État, chargé de pourvoir à la sûreté générale, a incontestablement le droit de faire des réglements dans le but et dans les limites déterminées par les lois; que le décret du 30 décembre 1852, qui régit toute l'étendue de l'empire, a le caractère d'un réglement général de police qui trouve sa sanction dans les dispositions de l'art. 471, n° 15 C. p.^. »

'Cass, 17 avril 1856, rapp. M. Bresson, Bull. 1. 152.

L'argumentation de cet arrêt, que nous avons dû rapporter tout entière pour qu'on put la bien saisir, est l'application la plus nette et la plus précise de la théorie que nous avons déjà constatée. C'est parce que la police des théâtres est une attribution municipale , c'est parce que la loi a donné aux maires le pouvoir de faire des réglements de police sur cet objet que les préfets et le pouvoir exécutif ont le même pouvoir : ce que peuvent faire ceux-là, ceux-ci le peuvent nécessairement et par cela seul qu'ils sont leurs supérieurs hiérarchiques.

Nous ne répéterons pas que le pouvoir de faire des réglements de police est une délégation du pouvoir législatif, et que, lorsque cette délégation a été faite à l'autorité municipale,

elle ne l'a nullement été à l'autorité administrative. Cette extension d'une délégation essentiellement limitative rencontre ici un obstacle particulier. La police des théâtres, en ce qui concerne la censure théâtrale, a été retirée à l'autorité municipale : les décrets du 21 frimaire an iv et du 8 juin 1806 l'ont formellement attribuée à l'autorité administrative. Or, si le droit du pouvoir exécutif de faire des ré

• Même arrêt,

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