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dès lors, par des actes généraux ou spéciaux tle son autorité souveraine, ordonner toutes les mesures de sûreté générale qui se trouvent énoncées dans l'art. 3, tit. XI, de la loi du 16–24 août 1790; que les préfets qui sont les mandataires de la puissance royale ont donc le même droit chacun dans sa circonscription administrative ; d'où il suit que les arrétés qu'ils prennent à cet égard sont pleinement légaux et obligatoires'. » L'argumentation, on le voit, se réduit à ces termes : le pouvoir exécutif a le droit de faire des réglements pour l'exécution des lois; or les préfets sont les mandataires du pouvoir exécutif; donc ils ont lo droit de faire des réglements de police. Il est aisé de démontrer le vice de ce raisoonement.

Le pouvoir exécutif a, en effet, suivant l'art. 6 de la constitution du 14 janvier 1852, comme il l'avait sous les constitutions antérieures, le droit « de faire les réglements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois. » Mais quels sont ces réglements et décrets ? Ce sont les actes d'administration générale par lesquels il exerce sa puissance exécutive et pourvoit à l'application des lois ou à l'exercice des droits qu'il tient de ces lois. Les réglements de police font-ils partie de ces actes? La confusion des uns et des autres n'a pu provenir que de cela seul qu'ils sont compris, à des titres différents à la vérité, dans la classe générale des réglemens, d'où l'on a conclu qu'ils appartenaient les uns comme les autres au pouvoir exécutif, pouvoir essentiellement réglementaire. Il y a deux sortes de réglements, les réglements administratifs et les régle‘ments de police : les uns qui ont pour objet d'assurer l'exécution des lois, de manifester l'autorité attribuée par la constitution au pouvoir exécutif, de prescrire toutes les mesures qui constituent l'action administrative; les autres qui ont pour objet de maintenir, en général, l'ordre et la sécurité, dont toutes les dispositions aboutissent à ce but commun, qui prescrivent ou prohibent certains actes, certains faits, qui

Cass, 12 sept. 1845, rapp. M, Rives. Bull, n. 356.

Srappent les infractions d'une véritable peine, et qui laissent aux tribunaux la mission de l'appliquer. Ce qui sépare profondément ces deux classes de réglements c'est d'abord leur nature distincte : les premiers ne statuent que sur des objets qui appartiennent à l'administration, ils ne s'occupent point des actions de la vie commune des citoyens, ils ne leur imposent point de règles de conduite; les autres, au contraire, pénètrent dans cette vie pour en diriger les actes, pour lui prescrire des devoirs, pour lui imposer une responsabilité. Ce qui les distingue ensuite c'est, d'une part, la sanction qui frappe les infractions, c'est , d'une autre part, le mode d'application de cette sanction: dans la première hypothèse, la sanction n'est qu'une interdiction ou une déchéance; dans la seconde, elle est l'application d'une peine; dans l'une, une décision administrative susfit; dans l'autre, il faut une décision de la justice ; en un mot, les réglements administratifs ne sont que des actes d'exécution ou des prescriptions du pouvoir gouvernemental agissant dans le cercle de sa compétence; les réglements de police sont, comme on l'a déjà dit, de véritables lois pénales.

De là il suit que le pouvoir exécutif, qui exerce dans toute sa plénitude le pouvoir réglementaire dans la spère administrative, ne l'exerce pas au même titre dans la sphère de la police. En effet, c'est un principe général que « nul ne peut etre puni qu'en vertu d'une loi'. » Le droit de décréter des incriminations et de porter des peines excède la mesure, quelque étendue qu'elle soit, du pouvoir exécutif; ce n'est pas trop de la toute puissance de la loi pour imposer des obligations personnelles aux citoyens et pour leur infliger des châtimens. « On peut regarder cette maxime, disait M. TreiIhard, comme la plus forte garantie de la tranquillité des citoyens. » Or, les réglements de police ont la force et tous les eflets des lois pénales, ils créent, comme ces lois, des devoirs

Const, du 3 sept. 1791; art, '8 de la décl. des droits de 1789, art. 4, C. pén.

et infligent des peines, ils provoquent l'action publique, ils appellent les jugements des tribunaux. Il est donc clair qu'ils ne peuvent émaner que du pouvoir qui fait les lois, que ce pouvoir, s'il ne les prend pas lui-même, comme il l'a fait dans les art. 471, 475 et 479 du C. pen., doit déléguer directement et formellement le droit de les faire, que ce droit est un démembrement du droit du législateur, qu'il est nécessaire que le législateur en opère une translation précise et explicite entre les mains qui l'exercent. Il est des cas nombreux, et nous le verrons tout à l’beure, où le pouvoir exécutif a reçu du pouvoir législatif le droit de procéder à des réglements à l'infraction desquels une sanction pénale est attachée; mais, en dehors de ces cas, clairement spécifiés, et lorsqu'aucune délégation n'existe, comment revendiquer pour lui un pouvoir qui n'appartient pas à ses attributions légales ?

Un autre argument est puisé dans la hiérarchie administrative : si les maires peuvent prendre des arrétés de police, comment les préfets, leurs supérieurs hiérarchiques, comment le pouvoir exécutif lui-même, sous l'autorité duquel ils esercent leur fonctions, ne seraient-ils pas de plein droit investis du même pouvoir ? Les maires sont asssurément, en ce qui concerne les actes administratifs auxquels ils procèdent, les agents et les délégués du pouvoir exécutif; inais, en ce qui concerne l'exercice du pouvoir réglementaire de la police, ils ne sont les délégués que de la loi. Leur titre à cet égard est tout entier dans la délégation légale, ils n'en ont point d'autre. Dès lors, et puisque le droit de réglementer la matière de la police ne rentre pas dans les attributions du pouvoir exécutif, il s'ensuit qu'il ne peut remonter de l'agent inférieur à l'agent supérieur; il est attaché à la fonction inunicipale par un lien inflexible, il ne peut en étre séparé. Et pourquoi cette délégation restrictive et limitée ? C'est que, on l'a déjà dit, le pouvoir réglementaire changerait de nature entre les mains des présets; il n'aurait plus son caractère de sollicitude paternelle et d'inquiète prévoyance; il sspirerait, par cela seul qu'il serait placé dans une

sphère plus élevée, à généraliser ses prescriptions et à lcs multiplier : ce ne seraient plus des besoins locaux, des intérets vivants, qui motiveraient son exercice , c'est le désir d'améliorer les usages, de les renouveler, de soumettre toutes les communes à des règles uniformes et nouvelles. Ce ne serait plus la mission étroite et restreinte que la loi a voulu déléguer aux officiers municipaux, ce serait une autre mission, le démembrement d'une autre portion du pouvoir législatif, mais d'une portion qui n'a jamais été déléguée et qui ne pourrait l'ètre sans de graves périls pour la liberté civile: dès que les réglements s'étendent au delà de la commune et généralisent leurs dispositions, il n'existe plus de motifs pour ne pas les faire participer aux garanties de la loi.

On in voque encore le texte de l'art. 9 de la loi du 18 juillet 1837. Cet article est ainsi conçu : « Le maire est chargé, sous l'autorité de l'administration supérieure,.... 3° de l'exécution des mesures de sûreté générale. » De ces derniers mots on induit que l'autorité supérieure sous laquelle les maires sont placés, a le droit de prendre des mesures de sûreté générale, puisque ceux-ci sont chargés de les exécuter; et il a été jugé en conséquence par un arrêt récent « que l'arrète d'un préfet, qui a pour objet de régler la police des cabarets, rentre, comme mesure d'ordre public et de sûreté générale, dans les attributions réservées au préfet, mandataire et délégué du pouvoir exécutif, par l'art. 9 de la loi du 18 juillet 1837 '; » et par un autre arrêt encore, « qu'il appartient à l'autorité administrative supérieure de pourvoir à la sûreté générale et à la sécurité publique par des réglements ou arrétés directement émanés de cette autorité; que la loi du 18 juillet 1837 n'a nullement modifié cette attribution absolue, puisque le n° 3 de son art. 9 charge, au contraire, les maires de faire exécuter ces mesures, sous l'autorité de l'administration supéricure '. »

4 Cass. 26 janv. 1856, rapp. M. Aug. Moreau. Bull; n, 38.
2 Cass. 19 janv. 1856, rapp. M. Caussin de Perceval, Bull, n. 29.

Il semble que la jurisprudence confond encore ici les mesures de sûreté générale qui peuvent être prises soit par la loi, soit par le pouvoir exécutif, dans le cercle de ses attributions légales, et les arrêtés de police, qui peuvent bien dans quelques cas avoir trait à la sûreté publique, mais qui constituent des mesures tout à fait distinctes. Supposez que, dans le cas d'une épidémie menaçante, le pouvoir exécutif ordonne des mesures de précaution, que, dans le cas d'une inondation, il prescrive des moyens de préservation ou de sauvetage, que, dans le cas de troubles, il commande, comme il le peut, par exemple, en état de siége, le désarmement des citoyens, la visite des babitations suspectes, etc.; le maire, comme agent du pouvoir exécutif, comme fonctionnaire administratif soumis à l'autorité supérieure du préfet, est tenu de prêter son concours à l'exécution de ces mesures de sûreté générale. Voilà l'hypothèse prévue par l'art. 9 : le maire est chargé de les faire exécuter dans sa commune; la loi, pour prévenir toute résistance de sa part, a voulu définir toutes les obligations de sa fonction, tous les actes que les événements peuvent lui imposer ; mais elle n'a pas d'autre but; elle ne s'occupe en aucune manière de la légalité des mesures dont elle se borne à assurer l'exécution. Ces mesures, elle les suppose légalement prises, comme le fait le n° 15 de l'art. 471 du C. pén. à l'égard des réglements de l'autorité administrative. Elle ne conlère à l'autorité supérieure aucune attribution, aueun droit. Il faut que cette autorité cherche dans une autre loi, dans un autre texte, le pouvoir de prendre des mesures de sûreté générale; il ne s'agit ici que de l'un des actes de leur exécution. C'est là le texte formel et précis de l'art. 9; on peut le presser, il est impossible d'en faire sortir rien de plus.

Et comment admettre d'ailleurs que le législateur ait eu la pensée d'établir cette faculté discrétionnaire de prendre des mesures de sûreté générale? Ne serait-il pas étrange d'abord que cette attribution, qui aurait été créée, non point au profit de l'autorité municipale, mais au profit du pouvoir exécutif et

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