Règlement du budget général.

«La plus grande partie de ces dépenses additionnelles, comme celles relatives: 1° aux primes pour la pêche et pour l'exportation, et 2° aux frais de perception des impôts, qui se proportionnent à l'augmentation des produits, ne sont que des dépenses d'ordre, qui ne peuvent avoir d'autres limites que celles résultant des lois qui les ont créées et autorisées, et de l'application des règlements qui en ont fixé la quotité: il convient seulement que les évaluations provisoires portées au budget se rapprochent davantage de la dépense définitive; ce qui aurait eu lieu pour les primes si l'on avait pris pour base la dépense moyenne des années précédentes: mais il paraît que sur ce point, comme sur plusieurs autres, on mettait quelque intérêt à abaisser les prévisions du budget.

La somme de 216,170 francs pour le traitement des membres de la Légion d'honneur depuis 1822, étant la suite d'une loi, aurait dû aussi y figurer, au moins par évaluation. Il en est de même de celle de 1,003,675 francs pour les frais de liquidation de l'indemnité. Vous entendites l'année dernière de justes observations de votre commission des comptes sur le trop grand nombre de personnes chargées de cette répartition et sur l'élévation de leurs traitements.

« Une question s'est élevée dans le sein de la commission, celle de savoir si cette dépense, qui a été sensiblement diminuée à dater de l'exercice courant, devrait en définitive être prise sur les fonds généraux ou sur ceux de l'indemnité même, qui sont portés par la loi du 27 avril 1825 à la quotité fixe de 30 millions de rente 3 0/0, représentant un capital nominal d'un milliard. Cette loi ayant constitué une créance sur l'Etat, on peut dire que la quittance doit être à la charge du débiteur: mais, d'un autre côté, doit-on appeler frais de quittance ceux d'une liquidation qui ajoutera plusieurs millions à la dette reconnue? Votre commission, considérant que l'allocation a eu lieu l'année dernière sans que la question ait été abordée, n'a pas cru devoir la traiter elle-même, d'autant plus qu'elle trouverait mieux sa place, s'il y a lieu, à l'époque où vous aurez à prononcer sur l'emploi du fonds commun.

En terminant ce qui regarde les dépenses complémentaires et de régularisation, nous n'opposons rien à l'usage qui renvoie leur règlement à la loi des comptes, puisqu'il ne s'agit plus d'une délibération nouvelle, mais seulement de

T. LIV.

......

rectifier des allocations déjà votées dans leurs éléments, quoiqu'éventuelles dans la quotité. Nous n'en insistons pas moins pour qu'elles continuent à figurer dans la situation provisoire de l'exercice précédent, qui vous est présenté en même temps que la loi du budget: car elles peuveut influer sur les prévisions pour l'avenir, et il est bon que vous soyez avertis une année plus tôt des résultats imprévus de vos votes, surtout lorsqu'il s'agit d'une augmentation considérable, comme cela a eu lieu pour les primes de la pêche et de l'exportation, qui ont dépassé de plus de 7 millions les évaluations du budget de 1826 (1). « Les dépenses de 1826, qui rentrent véritablement dans les cas urgents et extraordinaires,

sont :

« Si nous y comprenons encore l'établissement de nos nouvelles agences en Amérique, que nos intérêts commerciaux ne permettaient pas de différer, on conviendra du moins que la légation de Lucques pouvait être ajournée jusqu'au moment où les fonds alloués au ministère des affaires étrangères auraient permis de faire face à cette dépense; et sans doute notre ministre en Toscane eût satisfait, comme par le passé, à tout ce qu'exigeaient des relations de simple étiquette auprès d'une cour où ne se traitent pas de grands intérêts diplomatiques. C'est ce qui a eu lieu de tout temps auprès des maisons ducales de Saxe, de la part de notre ministre à Dresde.

Dans tous les cas, l'ensemble des dépenses extraordinaires ne s'élève guère au-dessus de 12 millions, et le surplus du crédit de 18,693,000 francs n'est qu'une addition au service ordinaire. Vous ne pouvez sûrement pas connaître une cause suffisante d'excéder les budgets ministériels dans de simples mutations d'agents consulaires et diplomatiques, dans les frais de routes pour les hommes congédiés (Budget de la guerre, chap. II, art. 14), encore moins dans une légère augmentation du prix du bois de chauffage et de la quantité des imprimés, qui ont servi de prétexte pour surcharger de 20,000 francs les frais de l'administration centrale de la guerre, dont l'allocation primitive de 1,762,000 francs devait offrir une compensation suffisante dans l'économie sur d'autres articles. La même réflexion s'applique à une somme de 232,000 francs pour la création d'un 3° escadron à l'école de Saumur (chap. II, art. 2), puisque l'effectif de l'armée en hommes et en chevaux est resté au-dessous des données qui avaient servi de base au budget de la guerre.

"

Les dépenses mêmes d'une utilité incontestée, telles que l'augmentation des équipages de ligné dans la marine, et celle du matériel du génie, qui entraîne à elle seule un excédant de 1,235,000 francs, auraient dû être ou proposées dans le budget précédent, ou ajournées au budget suivant; car les crédits législatifs ne fixent pas la limite des besoins pour chaque service, mais celles des ressources qu'il est permis d'y appliquer dans chaque exercice; et si, d'après l'augmentation imprévue des revenus publics dans les années précédentes, on a pu satisfaire, sans trop d'inconvénients, à des allocations qui, dans le cas contraire, dérangeraient toute l'économie du budget, ce n'est pas un motif pour qu'elles ne restent pas soumises pleinement au vote de la Chambre. Ce vote se trouve indirectement engagé lorsque des dépenses sont faites d'avance par la seule volonté de l'ordonnateur; car, fussent-elles l'objet du blâme le plus sévère, elles ne peuvent être refusées, puisqu'elles ont eu lieu sous la signature d'un véritable procureur fondé de l'Etat dont le crédit public et l'intérêt des tiers vous obligent à maintenir les actes, quand même vous exerceriez contre lui la responsabilité à laquelle il s'est soumis.

« Quant aux augmentations réclamées par suite du renchérissement des subsistances, des fourrages et de tous les approvisionnements, les variations de prix, dans un sens ou dans l'autre, sont si fréquentes, qu'il ne serait pas raisonnable de les considérer comme imprévues. Les allocations doivent généralement y faire face, si elles sont calculées, comme cela convient, sur le prix moyen des années précédentes. On comprend cependant qu'il se rencontre des circonstances extraordinaires qui mettent en défaut toutes les

précautions de la meilleure administration, et dépassent les économies qu'elle peut opérer sur d'autres branches de service. On rentre alors dans un de ces cas indiqués pas la loi du 25 mars 1817, où des ordonnances royales assurent provisoirement le service, en attendant que les Chambres accordent, s'il y a lieu, le bill d'indemnité à l'ordonnateur.

«En nous résumant, Messieurs, nous ne reconnaissons, à côté des crédits d'ordre et de complément qui sont renvoyés au règlement définitif de l'exercice, que: 1° les crédits ordinaires ouverts par le budget, et qui ne doivent pas être excédés; et 2o les crédits pour cas extraordinaires et urgents, qui seront soumis à vos délibérations dans votre prochaine session. Tel est l'esprit, ou, pour mieux dire, tel est le texte de la loi de 1817, qui sert de base à tout notre système financier.

« Nous ne saurions trop insister sur ce point, parce que, à l'abri d'une confusion attachée aux mots crédits supplémentaires, l'administration précédente a sans cesse proposé, et les Chambres ont accueilli avec trop de facilité des additions de crédit sur le service ordinaire, qui avaient échappé, non sans quelque combinaison, à la discussion du budget, toujours plus approfondie et faite en temps utile on a même prétendu quelquefois vous les faire considérer comme une simple régularisation, lorsque ces additions quelconques au service ordinaire sont précisément ce qui engage le plus la responsabilité ministérielle, puisqu'elle n'a pas à s'excuser sur des cas urgents et imprévus. Hors ces cas, la loi de 1817 a formellement interdit au ministre des finances d'acquitter les sommes qui dépasseraient les budgets. L'intérêt public demande qu'elle s'exécute dans toute sa rigueur; et ce n'est pas la seule circonstance où l'on doive reconnaître la nécessité de ce contrôle légal confié au premier gardien du Trésor public. L'exécution des lois sur le cumul et les pensions, la formation même des budgets, exigent une surveillance centrale, une action préservatrice, qui ne peut appartenir qu'au ministre des finances. Il faut qu'il ait à la fois le devoir et l'honneur de maintenir l'ordre dans les dépenses comme dans les recettes, de provoquer et d'assurer l'économie générale du service public, et qu'il puisse restreindre dans les bornes légitimes jusqu'au désir naturel des autres ordonnateurs de multiplier sans cesse dans leurs ministères des améliorations qui ne trouveront aucun obstacle et n'obtiendront que des éloges lorsqu'elles auront lieu avec un emploi mieux combiné de la même quotité de fonds. »

Règlement des budgets des divers ministères.

« Nous avons maintenant à examiner les budgets de chaque ministère, et nous commencerons par quelques observations générales qui, s'appliquant à plusieurs d'entre eux, ou même à tous, nous épargneront des répétitions inutiles. L'ordonnance du 22 septembre 1822 prescrit aux ministres d'établir leur comptabilité respective d'après les mêmes principes, les mêmes procédés, les mêmes formes.

» Cette uniformité si désirable, qui facilite l'examen et économise le temps, commence à s'introduire; mais elle n'est pas encore complète. Nous avons à désirer, en outre, que les comptes suivent exactement les classifications des budgets auxquels ils se rapportent, qu'ils réunissent dans

les mêmes chapitres toutes les dépenses analogues, et fournissent les explications détaillées qui peuvent en faire apprécier l'utilité et la convenance. Les états du personnel devraient indiquer, comme cela se fait pour ceux de la guerre, le nombre et la qualité de tous les fonctionnaires; distinguer les diverses classes d'employés et de traitements, et ne pas confondre les directeurs et les chefs de division ou de bureau avec les commis inférieurs, comme cela s'est fait encore au ministère des affaires étrangères, où nous trouvons une seule ligne de dépense de 497,613 fr. 28 cent., pour tout l'ensemble du personnel de l'administration centrale. Il conviendrait en outre que, lorsque les traitements se composent en grande partie de remises ou taxations sur les produits, une seconde colonne ajoutée à celle des traitements fixes fit apercevoir, au premier coup d'œil, la totalité des avantages afférents à chaque emploi.

» Les ministres de la guerre et de la marine placent à la tête de leurs budgets un rapport sur l'ensemble de leur service, les changements qu'il a pu éprouver, les améliorations dont il est susceptible. C'est une espèce de compte moral que nous aimerions retrouver dans tous les ministères, notamment dans celui de l'intérieur, qui, par son importance et la variété des objets qu'il embrasse, aurait chaque année tant d'observations utiles à faire, tant de germes précieux à confier aux méditations de la Chambre.

« Les comptes du génie présentent, pour tous les travaux matériels dans chaque direction, des indications complètes, qu'il serait bien d'introduire également dans ceux de l'artillerie. La première partie de ces derniers, contenant une somme de 952,558 francs pour le total des payements effectués dans tous les arsenaux de construction, ne se compose que d'énonciations numériques de journées, au prix moyen, de mètres cubes de bois et de kilogrammes de fer forgé, employés aux travaux, sans désignation ni de leur objet, ni des lieux où ils ont été faits. Toute vérification, tout examen devient impossible.

» On remarque, cette année, à l'appui des comptes individuels de chaque receveur de l'enregistrement, des états de développement des droits perçus selon les divisions des tarifs. Ils forment le contrôle et la justification des produits, en même temps qu'ils fournissent des documents certains pour l'appréciation des tarifs, et leur rectification quand il y aura lieu à les renouveler c'est un bon exemple à suivre dans toutes les autres administrations financières.

» Les comptes du ministère de la guerre établissent, d'après les revues de comptabilité, le nombre de journées, par corps et par trimestre, qui ont donné droit à une allocation quelconque de solde; l'effectif moyen qui en résulte est en rapport exact avec celui qui a servi de base à la solde payée, et il en justifie par conséquent la quotite, sauf la vérification définitive et complète qui doit être faite par la cour des comptes, ainsi que nous l'avons demandé.

» A ces améliorations importantes nous pourrions ajouter celles qui ont eu lieu dans la comptabilité intérieure du Trésor, et qui se trouvent parfaitement développées dans le procès-verbal qui vous a été distribué des travaux de la commission nommée par l'ordonnance royale du 6 décembre 1827.

Mobilier des ministères.

«Pendant longtemps il n'a pas existé d'inventaires pour le mobilier des ministres : nous n'oserions pas assurer qu'ils soient tous complets; du moins est-il sûr que quelques-uns n'ont été cómmencés que dans le courant de 1827, probablement après le rapport de votre commission des comptes, qui témoigna sa surprise de cette singulière négligence. La notoriété publique a signalé des désordres graves qui en sont résultés ; beaucoup d'autres ont dû se commettre sans être aperçus. Pour en éviter le retour, il paraît indispensable de faire déposer le double de ces inventaires à la direction de l'enregistrement, qui sera chargée de les vérifier et d'en faire le récolement annuel, dont le procès-verbal sera déposé à la cour des comptes. La même mesure s'appliquerait au mobilier de tous les établissements publics. Les achats faits dans le cours de l'année seraient portés par addition sous un numéro qui serait relaté dans les ordonnances de payement. Il convient aussi de distinguer entièrement, dans les budgets comme dans les comptes, les dépenses relatives à l'entretien des bâtiments de celui du mobilier. Cette confusion, qui a déjà cessé dans plusieurs ministères, a souvent empêché une vérification exacte, et entraîné des abus multipliés dont nous vous épargnerons le détail. Nous désirerions voir s'établir dans tous les ministères, pour toutes les fournitures matérielles de bureau, etc., un abonnement qui a déjà lieu à la justice. Ce serait l'occasion de régulariser ou de supprimer toutes les allocations accessoires de chauffage, éclairage, blanchissage, etc. qui sont introduites comme une addition indirecte aux traitements des ministres. Nous n'hésitons pas à émettre un vœu pour la suppression de toutes ces dépenses, qui n'ont pas de limites précises, et que personne n'a intérêt à surveiller, sauf à se montrer moins rigoureux pour la fixation définitive des traitements.

« En général, quand on réfléchit aux dépenses excessives qu'entraînent les constructions, réparations ou locations des logements ministériels, l'achat et l'entretien du mobilier, et tous les accessoires de la représentation obligée dont on fait trop souvent en France la première condition des hautes fonctions publiques, on est tenté quelquefois de regretter l'usage de l'Angleterre, où les offices ministériels ne sont réservés qu'aux bureaux, et offrent seulement des cabinets de travail et de réception pour les ministres, qui ne quittent ni leur domicile ordinaire, ni leurs habitudes de famille.

« En comparant les budgets de 1825 et 1826, nous remarquerons que le traitement des directeurs, dans les bureaux de l'administration centrale, a été élevé à la justice de, 12 à 15,000 fr., à la marine, de 15 à 20,000 francs; il est de 24,000 francs aux affaires étrangères, et de 25,000 francs à la guerre. Quand les fonctions sont analogues, les traitements devraient être uniformes; si elles sont différentes, il conviendrait de ne pas employer le même nom. En substituant le nom de directeur à celui plus modeste de chef de division, on s'est cru autorisé à des augmentations qui ne sont pas à leur terme, si la Chambre n'arrête cette vive émulation. Dans toutes les administrations financières, on devrait adopter, pour toutes les places semblables, l'échelle de traitement que l'on suit dans l'enregistrement; si le service s'y fait bien et exige une

capacité spéciale, c'est un motif de plus pour ne pas dépasser pour les autres administrations le maximum qu'on trouve suffisant dans celle-ci.

« Les observations sans cesse renouvelées à cette tribune sur le trop grand nombre d'employés dans les diverses administrations, n'ont trop souvent abouti qu'à troubler des hommes honorables dans leur existence, sans aucun avantage pour le Trésor, qui supporte aujourd'hui, par l'augmentation des pensions de retraite, ou à titre de fonds de supplément d'indemnités temporaires, secours, etc., une charge bien plus forte que l'économie apparente qu'on ne manque pas de faire ressortir au premier chapitre du budget de chaque ministère. On aurait pu facilement accorder les ménagements dus aux employés, avec les réductions indispensables dans les frais administratifs, si chaque ministère s'était fixé dès l'origine un cadre sagement combiné pour son service, et dans lequel il serait successivement rentré au fur et à mesure des extinctions par décès, mises à la retraite et changements de destination, sans se laisser dicter des épurations par l'intrigue et l'esprit de parti, suivies bientôt par des remplacements de faveur. L'administration, qui dispose de tant de places de tout genre, qui a formé des commissions de liquidation pour les créances étrangères, les colons de Saint-Domingue, l'indemnité, etc.; qui a créé des directions générales et organisé plusieurs ministères nouveaux, aurait assez promptement atteint le but, sans froissement et sans injustice, en réservant seulement la préférence aux employés déplacés ou destinés à l'être. Le plan qu'on n'a pas adopté pour le passé devrait être suivi pour l'avenir. C'est par là qu'on ferait disparaître les indemnités temporaires, et qu'on opérerait de nouvelles réductions dont la nécessité n'est pas contestée. Mais il faut y apporter une volonté persévérante, avec un véritable sentiment de ce qu'exigent l'intérêt public et l'équité pour les personnes, afin de ne pas se retrouver sur les traces du dernier ministère, dont les principaux membres avaient réclamé, à la tête de l'opposition, tant de mesures utiles et économiques, qu'ils ont entièrement oubliées lorsqu'ils sont parvenus au pouvoir.

« C'est un système universellement approuvé que celui d'assurer les pensions de retraite des anciens employés de l'Etat par des retenues annuelles sur leurs traitements. Le taux généralement élevé de ces traitements devrait faciliter un juste équilibre entre les retenues et les pensions : cependant leur insuffisance va croissant d'année en année. La loi du 15 mai 1818, prenant en considération le grand nombre d'employés qui s'étaient trouvés sans ressources au moment où la France était rentrée dans ses anciennes limites, avait accordé une subvention extraordinaire d'environ 2 millions, qui devait décroître progressivement d'un vingtième chaque année. Elle montait encore, en 1826, à 1,175,099 fr. 96 c., selon la réduction arithmétique qui figure au chapitre IV du ministère des finances: mais l'exécution de cette loi devient entièrement fictive, puisqu'on voit reparaître en même temps, dans les divers ministères, de nouveaux suppléments de fonds. Ainsi, celui de la justice, après avoir consommé le capital d'une rente de 45,000 francs, réclame pour le budget prochain une subvention de 398,000 francs, qui n'était, en 1826, que de 240,000 francs,et devrait être réduite à 180,000 fr. en 1829.

« Celui des affaires étrangères, dont les rete

nues dépassent les besoins, ajoute encore beaucoup de pensions, secours ou indemnités au fonds d'inactivité de 200,000 francs.

« La même observation s'applique aux autres ministères. Plus de 3 millions sont pris sur les fonds généraux, sans parler des 2 0/0 de la caisse des invalides de la marine, pour être ajoutés aux fonds spéciaux de retenues qui montaient en 1826, à environ 8 millions.

« Ces accroissements successifs, qui trompent entièrement vos espérances, et la loi qui devait les garantir, méritent votre plus sérieuse attention. Les règlements sur les fonds de retenues auraient besoin d'être revus et coordonnés. Ils devraient être uniformes dans les différents ministères, et acquérir la fixité que donne la loi. Ce n'est pas ici un simple objet d'administration. La participation de la Chambre y devient nécessaire, et son droit s'y trouve impliqué, puisque, d'un côté, le vote des traitements doit les établir aux dépens du Trésor dans une proportion telle qu'ils puissent comporter des retenues suffisantes pour assurer les retraites, et que, de l'autre, on vous appelle annuellement à fournir des subventious imprévues qui résultent de la combinaison défectueuse de la fausse application ou de l'instabilité des règlements.

« Vos commissions de finances ont plus d'une fois signalé l'inexécution de l'article 78 de la loi du 28 avril 1816, relatif au cumul. Celle du budget, en 1827, se flatta qu'un dernier avertissement suffirait pour rappeler à leur devoir les ordonnateurs et les parties prenantes. Cependant rien n'a changé. Le ministère de la justice continue à rester le plus à l'abri du reproche d'infraction, quoique la modération dans le traitement des magistrats eût rendu quelque tolérance plus excusable: dans plusieurs autres, la Joi est, pour ainsi dire, comme non avenue. On établit d'abord, par une argumentation qui ne nous a pas paru fondée, que certains traitements étant inhérents à certaines dignités ne doivent pas être pris en considération, et que, si l'on en réunit encore deux autres, le troisième seul doit être soumis à la réduction du cumul. D'un autre côté, on déguise sous toute sorte de noms, tels que suppléments, indemnités, gratifications, frais de représentation, etc., de véritables traitements fixes, qu'on parvient ainsi à soustraire à la loi, laquelle a précisément pour objet de supprimer ou d'affaiblir ces accumulations abusives.

« Enfin l'on invoque pour différentes classes de fonctionnaires une exception qu'on suppose résulter de l'article 137 de la loi du 25 mars 1817. La majorité de votre commission a pensé que cet article s'applique naturellement à la mesure transitoire des retenues proportionnelles sur les traitements, laquelle cessa en 1821, et non à la loi toujours subsistante du cumul. Mais comme le conseil des ministres avait admis dans l'origine une interprétation contraire, il sera nécessaire que la prochaine loi de finances fixe positivement le sens et l'application de celle de 1828. Il ne serait pas rationnel et équitable d'appliquer le cumul aux plus faibles traitements et pensions dès que leur réunion dépasse 3,000 francs, et d'affranchir de toute réduction les doubles ou triples traitements, les plus élevés, de quelques grands dignitaires. Quant aux savants et hommes de lettres, nous sommes les premiers à reconnaitre qu'ils doivent continuer à jouir de la faveur qui leur a été accordée dès l'an III: on conçoit très bien que certaines fonctions dans l'instruction publique puissent s'allier avec le