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geant le souverain au nom duquel ils sont conclus, de la même manière que tout autre contrat, fait par un agent dument autorisé, oblige son mandant selon les règles générales de la jurisprudence civile. Grotius fait une distinction entre la procuration communiquée à l'autre partie contractante, et les instructions connues seulement du mandant et de son agent. Selon lui, le souverain est obligé par les actes de son ambassadeur dans les limites de son plein pouvoir officiel, quoique celui-ci puisse avoir excédé ou violé ses instructions secrètes '.

Cette opinion des premiers publicistes, fondée sur les analogies du droit romain relatif au contrat de mandat ou de commission, a été contestée par les écrivains plus récents.

Bynkershoek expose les vrais principes applicables à ce sujet avec cette clarté et cette précision pratique qui distinguent les écrits de ce grand publiciste. Dans le second livre de ses Quæstiones juris publici (cap. vir) il propose la question de savoir si le souverain est obligé par les actes de son ministre contraires à ses instructions secrètes. Selon lui, à résoudre la question par les règles ordinaires du droit civil, il est certain que le mandant n'est pas obligé quand l'agent excède ses pouvoirs. Mais dans le cas d'un ambassadeur il faut distinguer entre le plein pouvoir général qu'il exhibe au souverain près duquel il est accrédité, et ses instructions spéciales qu'il peut conserver et qu'il conserve généralement, comme un secret entre son souverain et lui. Il déduit de l'opinion d'Albericus Gentilis (de jure belli,

Et in generali præpositione accidere potest ut nos obliget qui præpositus est, agendo contra voluntatem nostram sibi soli significaiam: quia hi distincti sunt actus volendi: unus quo nos obligamus ratum habituros quicquid ille in tali negotiorum genere fecerit; alter, quo illum nobis obligamus, ut non agat nisi ex præscripto, sibi non aliis cognito. Quod notandum est ad ea quæ legatis promittunt pro regibus ex vi instrumenti procuratorii, excedendo arcana mandata. (Grotius, de Jure belli ac pacis, lib. II, cap. XI, § 12. PUFFENDORF, de Jure nature et gentium, lib. III, cap. ix, § 2.)

lib. ai, cap. XIV), et de celle de Grotius précitée, que si le ministre n'a pas excédé le pouvoir à lui donné dans ses lettres de créance officielles, le souverain est obligé à ratifier, quoique le ministre puisse avoir dévié de ses instructions secrètes. Bynkershoek admet que si les lettres de créance sont spéciales, et décrivent les pouvoirs particuliers conférés au ministre, le souverain est forcé de ratifier tout ce qui est conclu conformément à ces pouvoirs. Mais les lettres de créance données aux plénipotentiaires sont rarement spéciales, plus rarement encore les instructions secrètes sont contradictoires avec le plein pouvoir public, et le plus rarement de tout, un ministre enfreint ses instructions secrètes'. Mais qu'arriverait-il s'il les enfreignait? Le souverain est-il obligé à ratifier en conséquence de la promesse contenue dans le plein pouvoir ? Selon Bynkershoek, l'usage des nations, au temps où il écrivait, exigeait la ratification du souverain pour valider les traités conclus par son ministre, en toute circonstance, excepté dans le cas très-rare où les instructions étaient en entier contenues dans le plein pouvoir public. Il discute la doctrine de Wicquefort (l'Ambassadeur et ses fonctions, liv. 2, § 15), condamnant la conduite de ces princes qui ont refusé de ratifier les actes de leurs ministres, sous prétexte de leur contravention avec leurs instructions secrètes. Les analogies du droit romain et les usages du peuple romain ne devaient pas être considérés comme un guide infaillible en cette matière, depuis que le temps avait amené graduellement un changement dans l'usage des nations, ce qui constitue le droit des gens. Wicquefort lui-même, dans un autre passage, avait admis la nécessité d'une ratification pour valider les actes d'un ministre faits d'après son plein

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· Sed rarum est quod publica mandata sint specialia, rarius quod arcanum mandatum publico sit contrarium, rarissimum vero, quod legatus arcanum posterius spernat et ex publico priori rem agat. (BYNKERSHOEK, Quæstionum juris publici lib. II, cap. VI.)

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pouvoir ! Bynkershoek ne nie cependant pas que si le ministre a agi précisément en conformité de son plein pouvoir officiel, qui peut être spécial, ou de ses instructions secrètes, qui sont toujours spéciales, le souverain ne soit obligé à ratifier ses actes et ne se soumette luimême à une imputation de mauvaise foi s'il refuse.", Mais si le ministre excède son autorisation, ou entreprend de traiter des points, non-contenus dans son plein pouvoir et ses instructions, le souverain est pleinement justifié à ajourner ou même à refuser sa ratification. Les circonstances particulières à chaque cas spécial doivent déterminer si la règle ou l'exception doit être appliquée

Vattel considère le souverain comme obligé par les actes de son ministre dans les limites de ses lettres de créance, à moins que le pouvoir de ratifier ne soit expressément réservé, d'après l'usage établi déjà au temps où il écrivait.

« Les souverains traitent ensemble par le ministère de leurs procureurs ou mandataires, revêtus de pouvoirs suf

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Sed quod olim obtinuit, nunc non obtinet, ut mores gentium sæpe solent mutari, nam postquam ratihabitionem usus invaluit, inter gentes tantum non omnes receptum est, ne fædera et pacta, a legatis inita, valuerint, nisi ea probaverint principes, quorum res' agitur. Ipse Wicquefort (eodem opere, I. 1, sect

. 16) necessitatem ratihabitionum satis agnoscit hisce verbis : Que les pouvoirs, quelque amples et absolus qu'ils soient, aient toujours quelque relation aux ordres secrets qu'on leur donne, qui peuvent être changés et altérés, et qui le sont souvent, selon les conjonctures et les révolutions des affaires. (BYNKERSHOEK, Quæstionum juris publici lib. II, cap. VII.)

? Non tamen negaverim, si legatus publicum mandatum, quod forte speciale est, vel arcanum, quod semper est speciale, examussim sequutus, fædera et pacta ineat, justi principis esse ea probare, et, nisi probaverit, malæ fidei reum esse, simulque legatum ludibrio; sin autem mandatum excesserit, vel fæderibus et pactis nova quædam sint inserta, de quibus nihil mandatum crat, optimo jure poterit prioceps vel differre ratibabitionem, vel plane negare. Secundum hæc damnaverim rel probaverim negatas ratihabitiones, de quibus prolixe agit Wicquefort (d. L. II, sect. 15). In singulis causis, quas ipse ibi recenset, ego nolim judex sedere, nam plurimum facti habent, quod me Jatet, et forte ipsum latuit. Non immerito autem nunc gentibus placuit ratihabitio, cum mandata publica, ut modo dicebam, vix unquam sint specialia, et arcana legatus in scriniis suis servare solent, neque adeo de his quicquam rescire possint, quibuscum actum est. (ibid.)

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fisants, que l'on appelle communément plénipotentiaires. On peut appliquer ici toutes les règles du droit naturel sur les choses qui se font par commission. Les droits du mandataire se définissent par le mandat qui lui est donné. Il ne doit point s'en écarter; mais tout ce qu'il promet dans les termes de sa commission, et suivant l'étendue de ses pouvoirs, lie 'son constituant. « ! 1'« Aujourd'hui , pour éviter tous dangers et toutes difficultés, les princes se réservent de ratifier tout ce qui a été conclu en leur nom par leurs ministres. Le plein pour voir n'est autre chose qu'une procuration cum libera. Si cette procuration devait avoir son plein effet, on ne saurait être trop circonspect à la donner. Mais les princes ne pouvant être contraints autrement que par les armes à remplir leurs engagements, on s'est accoutumé à ne faire fonds sur leurs traités qu'autant qu'ils les ont agréés et ratifiés. Tout ce qu'a conclu le ministre demeurant sans force jusqu'à la ratification du prince, il y à moins de danger à lui donner un plein pouvoir. . Mais pour refuser avec honneur de ratifier ce qui a été conclu en vertu d'un plein pouvoir,''il faut que le souverain en ait de fortes et solides raisons , et qu'il fasse voir en particulier que son ministre s'est écarté de ses instructions ! » - La moindre réflexion suffira pour montrer combien est grande la différence qui existe entre le pouvoir donné par les souverains à leurs ministres de négocier des traités relatifs à des intérêts nationaux vastes et compliqués, et celui donné par un individu à son agent ou mandataire de contracter avec un autre en son nom sur de simples affaires privées. Les actes des ministres publics conclus avec de pareils pleins pouvoirs ont été considérés depuis des temps très-reculés comme sujets à ratification ?

| VATTEL, Droit des gens, liv, II, chap. XI, § 156.)

? Un des premiers exemples counus de cette pratique se presenta dans le traité de paix conclu, en 651, par l'empereur romain Justinien

La raison sur laquelle est fondé cet usage est clairement expliquée par un vieux diplomate non moins recommandable par ses talents que par une longue expérience. «Les formes dans lesquelles un État traite avec un autre, dit sir Robert Adair, « exigeant, dans l'intérêt de l'affaire elle-même, que les pouvoirs de la négocier soient aussi étendus et généraux que les mots peuvent les rendre, il est d'ordinaire de les disposer même sous promesse de ratification; bien que dans l'usage la non-ratification des préliminaires ne soit jamais considérée comme contravention au droit des gens. La raison en est simple. Un ambassadeur, pour obtenir auprès d'un État le même crédit que son maitre, doit être investi des pouvoirs de faire et de consentir tout ce que son maitre lui-même pourrait faire et consentir, même d'aliéner la plus grande partie de son territoire. Mais l'exercice de ces vastes pouvoirs sous le contrôle sous-entendu de non-ratification est régularisé par ses instructions '. »

L'exposition de la pratique approuvée des nations, d'où l'on peut seulement déduire le droit des gens applicable à cette matière, montre d'une manière concluante qu'un plein pouvoir, quoique général, et même s'étendant à la promesse de ratification, ne comprend pas l'obligation de ratifier dans le cas où le plénipotentiaire a dévié de ses instructions. Cependant la doctrine contraire, tirée, comme nous l'avons vi, par les premiers publicistes, des analo

avec Cosroes jer, roi de Perse. Les préliminaires et le traité définitif, signés par les plénipotentiaires respectifs, furent ultérieurement ratifiés par les deux monarques, et les ratifications furent formellement échangées. (BARBEYRAC, Histoire des anciens traités, pt. II.)

On a observé très-judicieusement que cet exemple d'échange de ratifications formelles à une époque comme celle de Justinien, qui n'inventa rien, mais ne fit que réunir et suivre les précédents des siècles autérieurs, montre d'une manière concluante que cette sanction était alors jugée nécessaire, par l'usage général des nations, pour valider les traités conclus en vertu de pleins pouvoirs. (Wurm, die Ratification von Staatsverträgen, deutsche Vierteljahrs-Schrift, Nr. 29.)

I ADAIR, Mission à la cour de Vienne, p. 54.

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