DE DROIT INTERNATIONAL PUBLIC LA QUESTION DE LA CONTREBANDE DE GUERRE. UN DANGER POUR LA PAIX. Toute guerre est remplie de leçons, non seulement pour ceux qui y sont engagés, mais aussi pour les neutres qui en demeurent spectateurs. C'est une longue série d'expériences effectuées dans un laboratoire ouvert aux yeux du monde entier. Les détails de la mobilisation et des approvisionnements ne sauraient être tenus cachés. La stratégie en campagne, la tactique sur le champ de bataille peuvent tout au plus rester secrètes jusqu'à l'éclosion des événements qui en résultent, et elles forment alors cette histoire militaire que tout officier doit étudier s'il veut exceller dans sa profession. De même, les questions de droit international qui surgissent au cours du conflit peuvent être préparées et réglées par des influences cachées; mais, une fois qu'un arrangement est intervenu ou même simplement qu'un débat public s'est produit, les hommes d'État et les jurisconsultes s'en servent comme de base de discussions et ils constituent comme autant de précédents utiles à l'élaboration d'un code international. Si d'autres sciences encore ont droit à une part dans l'expérience que fournit avec tant de prodigalité un grand conflit, ce sont surtout la science militaire et la science juridique qui en bénéficient. La guerre actuelle entre la Russie et le Japon peut être rangée parmi les différends qui ont fait éclore la plus riche moisson de problèmes relatifs à la neutralité. Aussi voudrais-je ici en signaler quelques-uns: je n'envisagerai ni la neutralité entre États ni les obligations qu'elle implique ; je me bornerai à étudier sommairement certains des rapports entre les États belligérants et les sujets des États neutres. Le premier enseignement que fournit la lutte qui se déroule en ExtrêmeOrient est que la notion de contrebande de guerre, telle que la comprend de nos jours le droit international, donne aux belligérants, à un degré excessif, le pouvoir de harceler le commerce des neutres. Il existe, en effet, les plus grandes divergences entre les États sur les marchandises qu'on peut considérer comme objets de contrebande: les jurisconsultes 1 connaissent depuis longtemps les incertitudes qui règnent à cet égard; les événements actuels ont permis au public lui-même de se rendre compte des graves dangers qui résultent pour la paix des différences d'opinions à ce sujet. La guerre d'Extrême-Orient a encore mis en relief un autre fait. C'est que le principe sur lequel on est le plus généralement d'accord en matière de contrebande de guerre est celui qui est le plus propre à provoquer des conflits. Je fais allusion au droit reconnu aux belligérants de publier, au début de chaque guerre, une liste des marchandises qu'ils entendent traiter de contrebande, de la réviser et de l'augmenter de temps en temps pendant la durée des hostilités. Ce droit, qui n'est pas douteux, se trouve dans la réalité en présence d'un droit également incontestable, qui appartient aux neutres : celui de présenter des objections à l'occasion des objets qualifiés de contrebande et de demander des compensations pour les pertes que la confiscation de ces objets a causées à leurs nationaux. Or ces deux droits supposent des intérêts opposés qui nécessairement se heurtent. Un belligérant, tant soit peu fort sur mer, désire toujours étendre à l'extrême la liste des marchandises de contrebande; les neutres, qui font un grand commerce maritime, s'efforcent au contraire de la restreindre le plus possible. De là des controverses qui surgissent entre les États et peuvent les mener à la guerre. Et un semblable danger, loin de diminuer à l'avenir, n'ira jamais qu'en augmentant. Car le commerce est, aujourd'hui, autrement important qu'il n'était il y a cent ans, et de jour en jour la politique des États se réglera davantage d'après des considérations mercantiles. On a calculé que le commerce international du monde s'était élevé en 1902 à la somme énorme de 4.450.000.000 de Livres anglaises. N'est-ce point là un champ propice aux complications et aux conflits? Dans la guerre actuelle entre le Japon et la Russie, le commerce susceptible d'être exposé aux opérations des belligérants est sans doute minime si on le compare au chiffre que nous venons d'indiquer. Mais il est encore fort important. On ne saurait assurément calculer avec une exactitude même approximative la valeur annuelle du commerce maritime affecté par le conflit d'Extrême-Orient; je crois cependant ne pas trop m'écarter de la vérité en la fixant à environ £ 100.000.000. Est-ce à dire que ce commerce soit tout entier en péril ? Non, évidemment. Une grande partie échappe au danger. Le Japon n'a pas cherché à inquiéter le trafic de son ennemi dans les ports d'Europe; et les Russes, depuis la défaite de leur escadre de Vladivostock par l'amiral Kamimura, le 14 août 1904, ont cessé de troubler le commerce de l'Océan et celui du cabotage le long des côtes japonaises. Le traitement infligé par la Russie aux navires et aux marchandises des neutres n'en a pas moins créé de très vifs conflits entre elle et d'importantes puissances commerciales, comme la Grande-Bretagne et les États-Unis d'Amérique. Je n'ai pas à discuter ici les mérites de ces conflits; il me suffit qu'ils existent pour montrer qu'ils constituent un danger. Et cela est facile à établir. Prenons pour base de nos calculs les chiffres de 1902. Il en résulte que les importations japonaises s'élevaient cette année à £ 29.000.000. C'est au moins £21.000.000 qui eussent été exposées à être capturées si la Russie avait maintenu sa liste des objets de contrebande telle qu'elle l'avait déterminée au début de la guerre. Grâce aux concessions qu'elle a ensuite accordées, la valeur menacée s'est trouvée réduite à quelque chose comme £16.000.000. Et ce sont les neutres surtout qui, en ce cas, souf. frent un préjudice. Car, pour la plus grande partie, les importations japonaises consistent en marchandises anglaises et sont transportées par des navires anglais; l'Amérique fait également avec le Japon un commerce considérable. Si la Russie avait eu sur mer une puissance suffisante pour rendre effectives ses prescriptions, même modifiées, relatives à la contrebande, elle aurait donc, sans bloquer un seul port japonais, arrêté net la majeure partie du commerce entre son adversaire et les Étals neutres. A coup sûr, une pareille situation est des plus dangereuses pour la paix du monde. Le droit du belligérant de déclarer qu'il s'efforcera de s'emparer des marchandises qu'il considère comme nuisibles et le droit. du neutre de s'y opposer et de demander des compensations sont tels qu'on ne saurait imaginer mieux si on avait voulu multiplier les conflits internationaux. Comment résoudre les litiges que ces droits font naître? Si l'on n'y prend garde, les controverses qui en résultent dureront, en s'aggravant chaque jour davantage, tant que continuera la lutte. Elles pour-' ront même se prolonger pendant des années après la fin de la guerre, si aucune satisfaction n'est accordée au neutre qui s'estime lésé. C'est le cas du froissement qui existe actuellement entre la Russie d'un côté, la Grande-Bretagne et les États-Unis de l'autre. Ce froissement, à la vérité, n'intéresse pas des questions suffisamment importantes pour qu'il puisse en sortir une guerre. Il n'en reste pas moins qu'il aurait pu avoir ce résultat si la Russie n'avait pas renoncé à sa prétention de confisquer comme contrebande les provisions et les vivres à destination du Japon. La liberté pour les neutres d'expédier dans les ports de commerce non bloqués des belligérants des cargaisons de vivres à l'usage de la population civile est en effet d'une importance tellement vitale pour un pays comme l'Angleterre qui importe la plus grande partie de ses approvisionnements, que le peuple britannique aurait vraisemblablement entrepris une grande guerre pour défendre la doctrine d'après laquelle le blé et la viande ne sauraient être déclarés contrebande, à moins d'être destinés à l'armée ou à la marine ennemies ou à une place assiégée de l'ennemi. Encore que les sujets de controverse qui subsistent maintenant entre la Russie et la Grande-Bretagne n'atteignent pas des intérêts assez graves pour justifier des hostilités, on peut d'ailleurs concevoir des hypothèses où les intérêts en jeu seraient si considérables que les neutres se verraient dans l'obligation de recourir aux armes comme un mal moindre que la soumission aux confiscations d'un belligérant. Qu'on admette en effet que le commerce exposé au danger d'une guerre, au lieu d'être de £16.000.000 ou de £20.000.000, soit de £ 1.620.000.000, valeur que représentent les exportations et les importations de l'Empire britannique. Et supposons - hypothèse heureusement invraisemblable qu'un conflit éclate entre la France et l'Angleterre.Si la France adoptait,au sujet de la contrebande, des règles aussi sévères que celles suivies par son alliée, la Russie, pendant la lutte actuelle, il s'écoulerait assurément peu de temps avant que les puissances neutres fissent entendre des protestations énergiques et, faute de concessions immédiates, s'unissent contre elle dans la guerre. L'atteinte portée au commerce britannique même par un très petit nombre de croiseurs français affecterait alors le commerce des neutres cinquante fois plus que celle qui, l'an dernier, a suffi à engager trois grandes puissances dans une discussion qui n'est pas encore terminée et qui peut, à un moment donné, devenir un danger pour la paix ! Nous venons de raisonner sur un cas impossible. Mais on peut imaginer d'autres hypothèses qui seraient moins chimériques. Le danger est donc très réel. Il n'est point d'ailleurs limité aux questions relatives à l'indication plus ou moins controversée des objets de contrebande. Le commerce n'est plus maintenant, dans les relations internationales, un facteur entièrement pacifique. Il est devenu une chose si importante que les États sont portés à le défendre, à le protéger et, s'il le faut, à combattre pour lui comme ils le feraient pour tout autre grand intérêt national. Voici, par exemple, l'article 11 du Règlement russe des prises maritimes du 27 mars 1895 (1), qui stipule la confiscation du navire neutre dont la cargaison comprend des munitions ou des explosifs, en quelque minime quantité que ce soit, ou d'autres objets de contrebande en quantité dépassant la moitié du volume ou du poids du chargement. Une semblable prescription serait encore de nature à engendrer les controverses les plus aiguës entre les belligérants et les neutres. Le droit de la contrebande est en vérité comme un baril de poudre qu'un officier de marine trop entreprenant ou un capitaine marchand trop (1) V. cette Revue, t. IV (1897), Documents, p. 7. |