l'a déduit du fait que leur existence est reconnue et qu'ils sont intéressés au sort général de l'Europe. Il faut élargir la proposition et dire que tous les États faisant partie de la communauté internationale ont le droit de provoquer une réunion des membres et d'y assister.

Autrefois s'élevaient des discussions concernant le caractère véritable des grandes assemblées diplomatiques. Encore en 1814, lors de la réunion du congrès de Vienne, il y avait dissentiment. Les uns voulaient que le congrès fût le tribunal suprême de l'Europe avec un pouvoir illimité; d'autres le considéraient comme un centre de négociations sans formes précises (1). Déjà dans son Traité du droit de la guerre et de la paix, Grotius s'inspirant fort probablement du Nouveau Cynée d'Émeric Crucé, écrivait ces lignes : « Il serait utile, il serait même en quelque façon nécessaire qu'il y ait certaines assemblées des puissances chrétiennes où les différends des unes seraient terminés par celles qui n'auraient pas d'intérêt dans l'affaire et où même on prendrait des mesures pour forcer les parties à recevoir la paix à des conditions équitables. » De nos jours, le doute est impossible. Tout caractère judiciaire doit être repoussé. Un congrès n'est point un tribunal.

III

« Les plénipotentiaires représentant des États indépendants, écrit Guillaume de Garden, l'organisation et la manière de procéder d'un congrès sont libres de leur part (2). » Les formes diffèrent. Aux conférences de Munster, les plénipotentiaires n'eurent pas de séances communes; tout passait par les mains des médiateurs qui recevaient et transmettaient des notes, des pourparlers, des avis conciliatoires, mais ne décidaient rien; aux conférences d'Osnabrück, il n'y eut pas de médiateurs; quelques conférences partielles se tinrent et une incessante transmission de notes eut lieu (3).

Au congrès de Vienne, le principe de représentation fut fort étendu; toutefois, si les plus faibles gouvernements eurent des délégués dans la mesure de leurs forces et de leurs intérêts, la direction fut assurée

(1) G. DE GARDEN, Traité complet de diplomatie ou théorie générale des relations extérieures des puissances de l'Europe, t. II, p. 423.

(2) Ibid., t. II, p. 424.

(3) Ibid., t. II, p. 424.

par cinq puissances et au début même les plénipotentiaires de l'Autriche, de la Grande-Bretagne, de la Prusse et de la Russie essayèrent de tout régler sur les bases qu'elles arrêteraient sauf à entrer ensuite en conférence avec l'Espagne, la France et la Suède. Cependant, le « comité des huit puissances » fut formé, où figuraient les gouvernements qui avaient signé le traité de Paris. Le « comité des huit » se chargea de la préparation de toutes les affaires générales du congrès et de la direction suprême; comme des légations avaient plusieurs ministres plénipotentiaires, il comprenait 'une vingtaine de membres, qui discutaient et résolvaient les questions; il désignait, du reste, les membres des autres comités qui, d'après ses instructions, préparaient les objets spéciaux. Les rapports des comités secondaires étaient soumis au comité dirigeant et lorsqu'il les confirmait, ils obtenaient force obligatoire (2).

Dans les grandes réunions de la dernière moitié du XIXe siècle, les débats ont lieu généralement comme dans les autres assemblées délibérantes. Au besoin, des commissions spéciales sont formées pour étudier certaines questions délicates; elles font un rapport et les résolutions se prennent dans les séances plénières. « A la conférence de la Haye, écrit Frédéric de Martens, les membres de la conférence prononçaient des discours quelquefois très éloquents, qui provoquèrent des applaudissements et presque des ovations. Je me permets de penser que si les princes Kaunitz, Metternich, Talleyrand et Bismarck lui-même eussent fait leur entrée dans la salle au milieu de ces discours et des applaudissements qui les suivaient, ils eussent été certainement frappés de terreur et n'eussent pas manqué de prier Caron de les reconduire immédiatement dans le royaume des ombres (3). » De nos jours aussi des comptes rendus suffisamment complets sont publiés et, de cette manière, disparaissent les inconvénients présentés par mainte réunion ancienne en ce qui concerne l'interprétation des résolutions (4).

(1) J.-L. CHODZKO, ouvrage cité. Première partie, Introduction, p. xxxvi. (2) Ibid., p. XLV.

(3) F. DE MARTENS, La conférence de la paix à la Haye. Étude d'histoire contemporaine. Traduit par N. DE SANCÉ, 1900, p. 17.

(4) WITOLD ZALESKI, Die völkerrechtliche Bedeutung der Kongresse. Dorpat, 1874. Préface, p. 1.

Dans les séances des congrès et des conférences, la discussion est libre et les droits sont égaux. Dans les instructions données, en 1814, par Louis XVIII au prince de Talleyrand figurait la maxime « qu'il ne pouvait y avoir de congrès sans que toutes les puissances fussent représentées sur un pied d'égalité de votes ».

Le « vote », c'est le vœu ou, pour mieux dire, c'est l'expression du consentement ou du refus. Dans le langage diplomatique, on appelle « vote », « opinion »>, ou « vote et opinion », le mémoire succinct dans lequel le plénipotentiaire déclare, au nom de son gouvernement, son opinion sur une question. Le vote est conçu dans la forme des «< notes verbales » (1).

Le protocole est le procès-verbal de ce qui s'est passé dans une séance; il est signé par tous les plénipotentiaires. Le cas échéant, il mentionne les réserves, les dissentiments, les protestations.

En règle générale, une négociation aboutit à une décision. Dans les congrès et dans les conférences, la loi de la majorité n'est pas appliquée à moins qu'il ne s'agisse d'intérêts accessoires et de questions secondaires réglées en vertu de principes précédemment arrêtés par les États prenant part à la réunion. « On ne décide point par pluralité de voix, écrit Pradier-Fodéré; il faut qu'il y ait accord parfait pour toutes les décisions à prendre; l'unanimité est donc la règle, car chaque État étant souverain et libre dans ses déterminations, on ne saurait lui imposer, contre son gré, celles d'autrui. » Dans ce qu'on pourrait appeler l'histoire de la volonté des hommes, la majorité n'apparaît nullement comme une règle incontestée; parfois davantage que la simple majorité est exigée; assez souvent même, l'unanimité est requise; quand il s'agit des États, il faut qu'il y ait accord parfait. Pour toutes les décisions, chacun des participants au congrès ou à la conférence a le droit de sécession. En 1815, lord Castlereagh déclarait qu'il ne pourrait se croire lié par la majorité du congrès de Vienne, et qu'il se réservait de manifester son dissentiment si les exigences et les intérêts de son gouvernement lui en imposaient le devoir. Au congrès de Berlin de 1878, le droit de sécession fut affirmé plus d'une fois; le

(1) G. DE GARDEN, Histoire générale des traités de paix et autres transactions principales entre toutes les puissances de l'Europe depuis la paix de Westphalie, t. I. Introduction, p. cxxxv.

comte Schouwalow notamment invoqua le principe d'après lequel le congrès est obligé non par la majorité, mais par l'unanimité de ses membres.

Il convient de préciser. « La minorité, dit Pradier-Fodéré, n'étant pas obligée de se soumettre aux décisions de la majorité, dans les questions de premier ordre, chacun des membres du congrès a, par conséquent, un droit de séparation ou sécession, au nom de son gouvernement et de l'Etat qu'il représente. Mais ce droit n'empêche pas les autres plénipotentiaires de continuer leurs délibérations. Les dissidents peuvent récuser purement et simplement le vote ou protester avec plus ou moins de force contre la décision. Il peut même arriver que les négociations échouent, que tout espoir de s'arranger disparaisse; dans ce cas, les plénipotentiaires sont rappelés ou invités à quitter le lieu du congrès (1). »

Par une note du 5 juin 1815, l'ambassadeur d'Espagne refusa de signer l'acte final du congrès de Vienne. Il fit valoir que les puissances avaient arrêté, sans le concours de l'Espagne, les droits de celle-ci sur des duchés italiens, et que le traité renfermait seulement un petit nombre d'articles dont on eût fait rapport dans les conférences des plénipotentiaires des huit puissances signataires du traité de Paris. Notons cependant que, par une déclaration expresse du 7 mai 1817, le gouvernement de Ferdinand VII finit par accéder pleinement et sans réserve à l'acte du 9 juin 1815.

Les décisions des congrès ont donné lieu à des protestations formelles. Le nonce du pape, Fabio Chigi et le pape Innocent X luimême protestèrent contre la paix de Westphalie de 1648; le pape Benoît XIV, le roi d'Espagne et des princes élevèrent des protestations contre la paix d'Aix-la-Chapelle de 1748; le cardinal Consalvi protesta deux fois, au nom de Pie VII, contre des dispositions du congrès de Vienne du 9 juin 1815 qui, prétendait-il, portait atteinte aux droits du Saint-Siège, puisqu'il ne lui cédait ni Avignon, ni le comtat Venaissin, ni la partie de Ferrare située sur la rive gauche du Pô.

(1) P. PRADIER-FODÉRÉ, ouvrage cité, t. II, p. 445.

IV

Alphonse Rivier expose en termes clairs la question de la langue employée dans les négociations et les écrits diplomatiques. «< Chaque Etat, dit-il, dans les communications orales ou écrites qu'il fait à d'autres Etats a naturellement le droit de se servir de la langue qu'il veut, et avant tout de sa propre langue. Chaque État, d'autre part, doit désirer d'être compris. De là, d'ancienne date des accords exprès ou tacites concernant la langue employée dans les communications d'État à État, dans les négociations, dans les entrevues, enfin dans les traités (1). »

Aux premiers temps de la société internationale, le latin apparaît comme langue des relations diplomatiques; toutefois, d'assez bonne heure, les idiomes locaux revendiquent leur part. Dans les documents officiels se constatent de significatives manifestations. Au xio et au XIVe siècle, le français est employé fréquemment hors de France; ainsi dans les principautés d'Orient et dans les ordres de l'Hôpital et des Teutoniques; en 1404, des ambassadeurs anglais reconnaissent qu'il est la langue des traités, mais demandent au grand conseil de France qu'il leur soit répondu en latin (2). « Au xve siècle, écrit René de Maulde-la-Clavière, le français était la langue des pays secondaires de la France, des ducs d'Orléans, des ducs de Bourgogne, des dues de Bretagne, des consuls d'Avignon. A la fin du xve siècle, il est la langue des cours de Savoie et des Pays-Bas (3). » Au commencement du XVIe siècle, un rival apparaît, c'est l'espagnol; mais à la même époque, tout accord rédigé en italien, en anglais, en allemand porte encore un caractère intérieur. « Deux langues seulement, dit le publiciste que nous venons de citer (sauf en Espagne où l'on tient à l'espagnol), sont admises et employées dans la rédaction des pactes vraiment internationaux : le latin pour les notaires apostoliques et par suite l'école qui se rattache à la chancellerie romaine; le français. L'Angleterre, l'Allemagne usent sans cesse du français, surtout dans les traités avec la

(1) A. RIVIER, Principes du droit des gens, t. II, p. 19.

(2) JUSSERAND, Histoire littéraire du peuple anglais. Des origines à la renaissance, p. 241.

(3) R. DE MAULDE-LA-CLAVIÈRE, ouvrage cité, t. II, p. 79.