166 ARCHIVISTES DÉPARTEMENTAUX la loi du 10 août 1871, rectifié le 12 décembre 1871, et ainsi conçu : Le conseil général détermine les conditions auxquelles seront tenus de satisfaire les candidats aux fonctions rétribuées exclusivement sur les fonds départementaux, et les règles des concours d'après lesquels les nominations devront être faites. Néanmoins, sont maintenus les droits des archivistes paléographes tels qu'ils sont réglés par le décret du 4 février 1850. 135. Les archivistes départementaux, nommés par les préfets (D. 13 avril 1861, art. 5, 3° [n° 147)], sont en effet des fonctionnaires rétribués sur les fonds départementaux. Mais ils diffèrent des autres sous trois rapports: 1° ainsi qu'il vient d'être dit, au point de vue des conditions de leur recrutement dans le corps savant des archivistes paléographes sortis de l'école des Chartes; 2o en ce qu'ils relèvent plus particulièrement des secrétaires généraux de préfecture qui ont la garde des papiers et signent les expéditions (L. 28 pluviôse an VIII, art. 7); 3° en ce que le service des archives n'est plus rattaché au ministère de l'intérieur, mais à celui de l'instruction publique (L. 19 mars 1884; D. 21 mars 1884). A partir du 1er janvier 1884, le service des archives départementales, communales et hospitalières, et le service d'inspection qui s'y rattache, sont distraits du ministère de l'intérieur (Direction du secrétariat et de la comptabilité) et transférés au ministère de l'instruction publique et des beauxarts (Direction du secrétariat). (Décret du 21 mars 1884, qui rattache au ministère de l'instruction publique et des beaux-arts le service des archives départementales, communales et hospitalières, art. 1). —Aucune modification ne pourra être apportée par le ministère de l'instruction publique et des beaux-arts au règlement du 6 mars 1843 sur les archives départementales, et en général à toutes les prescriptions relatives au classement, à la communication et à la suppression des dossiers administratifs des préfectures, sous-préfectures, mairies et hospices, sans un accord préalable avec le ministère de l'intérieur (art. 2). 136. L'autorité préfectorale est organisée telle que nous venons de la décrire, et procède suivant les mêmes règles dans tous les départements du territoire européen de la France, sauf une règle contraire dans le département de la Seine, déjà indiquée [no 130], et fondée sur la situation exceptionnelle de Paris comme siège des pouvoirs publics [Voir no 389 à 411, le régime légal du département de la Seine et de la ville de Paris]. ATTRIBUTIONS DES PRÉFETS 167 Nous indiquerons [no 279] une extension des attributions préfectorales dans la ville de Lyon, et [n° 280] dans les villes dont la population excède 40.000 âmes. 137. Le préfet relève plus particulièrement du ministre de l'intérieur, dans les attributions duquel se trouvent le personnel des préfectures et sous-préfectures et toute l'administration départementale et communale; néanmoins le préfet correspond directement avec tous les ministres pour les affaires ressortissant à chaque ministère. Ses fonctions s'étendent à tous les services. administratifs proprement dits, ce qui fait de lui, sous l'autorité des ministres, le représentant direct du pouvoir exécutif dans le département. Nul autre fonctionnaire dans le département, bien que le décret des préséances puisse lui donner le pas sur le préfet, ne possède ce titre d'une manière aussi complète et aussi absolue que le préfet. L'autorité préfectorale revêt un triple caractère, d'après les attributions administratives très diverses dont le préfet est investi. Il est : 1o l'agent du gouvernement et de l'administration centrale; 2o leur délégué ou représentant, chargé, à ce titre, de l'administration départementale; et 3° le représentant des intérêts départementaux au point de vue de l'action. 138. 1° Le préfet, agent du gouvernement, agent politique et administratif, chargé de transmettre et de faire exécuter les lois, décrets, instructions ministérielles, et tous les actes de l'administration centrale, est contraint d'obéir aux ordres qu'il reçoit ou de se démettre. Au moment de la mise à exécution de la loi de création des préfets, le ministre de l'intérieur (Lucien Bonaparte), dans une instruction du 24 germinal an VIII, a tracé les devoirs des préfets de la manière suivante : « Les préfets sont chargés << par le gouvernement d'administrer sous ses ordres dans l'éten« due de leur département; ils sont les organes de la loi et les << instruments de son exécution. » Pour remplir cette fonction de transmission et d'exécution, le préfet agit personnellement ou fait agir ses subordonnés; il exerce 168 ATTRIBUTIONS ET ACTES DES PRÉFETS alors ce que Roederer, président de la section de l'intérieur au conseil d'État, dans l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII, a appelé la procuration d'action, dont il fait une analyse trop compliquée, trop subtile et trop compréhensive pour être exacte. Les onze fonctions qu'il distingue devraient au moins y être ramenées à quatre l'instruction, la direction, la surveillance et le contrôle, sous cette réserve que, suivant nous, elles constituent plutôt l'administration elle-même ou action administrative, que la procuration d'action. Le préfet, dans ce cas, procède principalement par lettres missives adressées à ses subordonnés; il peut prendre aussi des arrêtés pour l'exécution des actes de l'autorité centrale. C'est aussi comme agent du gouvernement que le préfet est l'intermédiaire obligé de toute demande ou réclamation adressée par les particuliers à l'administration centrale, de même qu'il transmet à celle-ci tous les renseignements locaux qui lui sont demandés. 139. 2o Comme délégué et représentant du gouvernement, le préfet est investi d'une autorité qui lui est propre, et administre jure proprio le département à la tête duquel il est placé. Cette partie des attributions préfectorales découle aussi bien de l'article 3 § 1 de la loi du 10 août 1871: « le préfet est le représentant du pouvoir exécutif, dans le département », que de la disposition laconique de l'article 3 de la loi du 28 pluviôse de l'an VIII: « le préfet sera seul chargé de l'administration »>. Ce fonctionnaire est, dans le département, le dépositaire de la portion du pouvoir exécutif, appelée l'autorité administrative; à ce titre, il agit directement sur les personnes et sur les choses; il règle par lui-même toute affaire administrative d'intérêt général, qui n'est pas spécialement réservée à l'autorité supérieure ; il réglemente pour le département. C'est aussi à ce titre qu'il exerce, dans les cas où les lois de décentralisation administrative, départementale et communale, l'ont laissée subsister, et lorsqu'elle n'a pas été réservée à une autre autorité, la faculté d'accorder ou de refuser les autorisations nécessaires aux communes et aux ARRÊTÉS PRÉFECTORAUX 169 établissements publics. Enfin, c'est encore à ce titre qu'indépendamment des pouvoirs d'officier de police judiciaire ou répressive que lui confèrent les termes absolus de l'article 10 du Code d'instruction criminelle, le préfet exerce de plus la police administrative ou préventive dans tout le département. L'action du préfet, en qualité de représentant ou délégué de l'autorité centrale, se manifeste à l'égard des tiers par des arrêtés préfectoraux. Les uns émanent du préfet sans qu'il ait eu aucun avis à prendre; les autres sont rendus par lui en conseil de préfecture, c'est-à-dire après avoir pris l'avis, qu'il est toujours libre de ne pas suivre, de son conseil de préfecture. 140. Parmi ces divers arrêtés, les uns sont individuels et spéciaux. Quelques-uns portent des nominations d'agents. La plupart, contenant des permissions ou autorisations, des injonctions ou interdictions, constituent des actes administratifs proprement dits. Ils suivent, quant au recours dont ils peuvent être l'objet, les règles indiquées à l'occasion des décrets et dans la théorie générale des actes de l'autorité administrative [nos 64 à 73]. Nous ne faisons que rappeler la distinction établie entre le recours par la voix gracieuse toujours ouvert, et le recours par la voie contentieuse qui ne l'est que dans certains cas, lorsqu'il s'agit, non d'un intérêt froissé, mais d'un droit violé. Il faut observer toutefois que le recours direct au conseil d'État n'est jamais ouvert contre les arrêtés préfectoraux, à moins qu'ils ne soient argués d'incompétence ou d'excès de pouvoir. 141. Ce sont des actes de cette nature que le préfet accomplit, en cette même qualité de délégué et représentant du pouvoir central, en vertu des nombreuses dispositions de déconcentration introduites depuis un demi-siècle dans toutes nos lois d'administration départementale et communale. Ces dispositions, qui ont pour objet de transmettre aux préfets des prérogatives attribuées antérieurement par des lois ou règlements aux ministres ou au chef de l'État, ne sont nullement des mesures de décentralisation. Nous avons déjà dit [nos 119 et 126] que c'est à 170 DÉCRETS DE DÉCONCENTRATION tort qu'on leur donne ce nom, puisque le préfet agit comme représentant du pouvoir central et sous son contrôle, il n'y a pas en réalité déplacement d'autorité. Il n'y a de décentralisation que lorsque le déplacement profite aux représentants élus des intérêts locaux. Les mesures de déconcentration, bien que ne devant pas être confondues avec les véritables mesures de décentralisation administrative, n'en sont pas moins utiles dans de nombreux cas, et il est nécessaire de s'en rendre compte et de connaître les principaux actes qui les ont accomplies ou ceux qui pourraient en accomplir encore. 142. Les actes de déconcentration administrative les plus célèbres sont le décret-loi du 25 mars 1852 et le décret réglementaire du 13 avril 1861. Il existait antérieurement des mesures de déconcentration spéciales prescrites, soit dans des règlements, soit dans des lois, telles que celles du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux et du 3 mai 1841 sur l'expropriation. Mais les décrets de 1852 et 1861 présentent ce caractère qu'ils ont étendu l'ensemble des attributions préfectorales, et qu'ils intéressent presque tous les services administratifs. Ils contiennent chacun sept articles que nous allons examiner, en faisant observer que la plupart des dispositions du second de ces décrets correspondent exactement aux dispositions du premier, dont elles n'ont fait généralement qu'augmenter les nomenclatures d'affaires dites décentralisées. Ces nomenclatures se trouvent comprises dans des tableaux annexés aux différents articles du décret de 1852, tableaux inséparables de ces articles qui ne seraient rien sans eux. Ils ont été l'objet d'une nouvelle insertion au Bulletin des lois, en raison des adjonctions apportées par le décret du 13 avril 1861, et c'est toujours à cette publication de 1861 qu'il faut se reporter pour la recherche de ces textes augmentant les pouvoirs des préfets. Un certain nombre des dispositions de ces décrets ont été abrogées ou modifiées par les lois ultérieures de 1866 et 1867, surtout par la loi du 10 août 1871, et aussi par celle du 5 avril 1884. |