La deuxième comprend les divisions territoriales et les centres partiels de population;

Ce qui divise d'abord le sujet en deux parties:

Droit administratif dans ses rapports avec l'administration générale;

Droit administratif dans ses rapports avec l'administration locale.

Mais l'action administrative ne doit pas être considérée seulement dans son exercice direct: elle doit l'être aussi dans ses limites légales et dans les obstacles que peuvent lui opposer les intérêts et les droits des individus; en d'autres termes, elle doit être examinée sous le rapport de la compétence et du contentieux, de là une troisième partie qui embrasse les conflits et les règles générales de la juridiction administrative à ses divers degrés. -Nous disons les règles générales, car l'explication de chaque matière importante du droit administratif doit contenir ses règles spéciales de compétence administrative ou judiciaire: si l'on rejetait ces spécialités de compétence dans la partie consa crée à la juridiction administrative, on ferait de cette partie un recueil de questions où les principes disparaîtraient sous l'amas des détails: au contraire, en appliquant à chaque matière ses règles de compétence, et en réservant pour partie de la juridiction les règles générales et celles des conflits d'attributions, on se ménage la facilité de faire connaître des détails utiles à la pratique, sans étouffer la théorie.

la

Ainsi donc le droit administratif, dans ses applications, se divise en trois grandes sections, que nous indiquerons sous le nom de livres :

LIVRE Ier. Application du droit administratif à l'ensemble du territoire et de la population :

Objet de l'administration générale.

LIVRE IIC. Application du droit administratif aux divisions territoriales et aux centres partiels de population : Objet de l'administration locale.

LIVRE III. Application des règles générales du droit administratif à la compétence et au contentieux :

Objet de la justice administrative à ses divers degrés. Or, dans les deux premiers livres consacrés aux règles de l'action générale et locale du pouvoir administratif, dominera la division essentielle que nous avons établie plus haut il faudra donc considérer les lois et l'action du pouvoir administratif,

1o Dans leur rapport avec la nécessité de la conservation sociale;

2o Dans leur rapport avec la nécessité du but social.

Il y aura toutefois une différence dans les applications de la méthode :

L'idée fondamentale donnera lieu à une subdivision en deux parties, dans le premier livre, à cause de l'étendue des matières et de la facilité du classement; elle dominera aussi le sujet du second livre, mais sans servir de fondement à une subdivision. Le même procédé qui doit donner la lumière dans le premier cas, parce qu'il y a de grandes masses à éclairer, nuirait, dans le second cas, à la clarté, parce qu'il diviserait trop les objets. Il y aura unité dans les vues méthodiques, avec une différence d'application employée pour mieux arriver au but de la méthode ellemême, qui est de simplifier la science du droit administratif.

Nous n'entrerons pas d'avance dans les détails du plan; nous en donnerons le tableau synoptique à la fin du cours; il nous suffit en ce moment d'avoir déterminé l'idée à laquelle tout sera subordonné. Chaque section attestera la fidélité à la méthode par les élémens dont elle sera composée, et si quelques difficultés se présentaient sur la classification de certains objets, il serait facile à la pensée de chacun d'y remédier, en cherchant un rapport plus exact avec les deux principes de la conservation sociale et du développement de la société vers son but naturel et légitime.

Mais, avant d'entrer dans ces divisions, nous devons fixer notre attention sur deux points qui s'appliquent à l'ensemble et qui en sont le préliminaire indispensable : la division territoriale et administrative, la hiérarchie administrative.

§ II. — DIVISION TERRITORIALE, ECCLÉSIASTIQUE ET ADMINISTRATIVE. Les trente-trois grandes provinces de l'ancienne monarchie, partagées en deux zones, pays d'états et pays d'élections, étaient comprises en quatre divisions au XVIIIe siècle; elles étaient divisées :

1° Sous le rapport ecclésiastique, en diocèses, 111 évêchés, 18 archevêchés;

2o Sous le rapport militaire, en 12 gouvernemens;

3o Sous le rapport administratif, en 29 généralités qui comprenaient les 33 provinces du royaume ;

4° Sous le rapport judiciaire et électoral, en 829 présidiaux, bailliages et sénéchaussées.

L'assemblée constituante effaça la division des provinces et toutes les divisions administratives qui s'y appliquaient; à l'œuvre des rois de France, qui avaient fondé l'unité politique, elle ajouta l'unité administrative, par la division territoriale en départemens, districts et municipalités (1); elle confondit la division ecclésiastique dans la division départementale. Après le 9 thermidor, dans la seconde période de son existence, la convention, effrayée du pouvoir anarchique des 48,000 municipalités qui avaient accepté la constitution de 93, réagit contre l'organisation municipale décrétée par la première assemblée; la constitution de l'an III remplaça les communes par des municipalités de cantons (au nombre de 7,800), et substitua les tribunaux de département aux 547 tribunaux de district.

Sous le consulat et la constitution de l'an VIII, le législateur revint à l'idée fondamentale de l'assemblée constituante sur la division territoriale; la loi du 28 pluviôse an VIII rétablit les communes; elle recomposa les districts sous le nom d'arrondissemens, et conserva les cantons comme ressort des justices de paix, en réduisant leur nombre.

Dans l'état actuel de notre législation, nous devons distinguer trois espèces de divisions qui sont régies par des règles différentes :

La division territoriale proprement dite;

(1) Décret 26 fév. 1790.

La division ecclésiastique;

Les circonscriptions des services purement administratifs. I. La division territoriale en départemens [86], arrondissemens [363], cantons [2,834], communes [37,187], est administrative et politique, judiciaire, électorale, municipale.

Elle est l'œuvre de la loi, elle ne peut être modifiée que par elle, soit qu'il s'agisse de changer les chefs-lieux, soit qu'il s'agisse des limites de la circonscription. Aucune modification ne peut se faire, à moins que les conseils locaux n'aient été appelés à émettre leur avis (1).

Les communes n'avaient pas cette garantie légale de leur stabilité avant la révolution de 1830; mais la loi depuis cette époque les a mises sous la protection du pouvoir législatif. Les réunions et distractions de communes ou de sections de communes, qui modifieraient la composition d'un département, d'un arrondissement, d'un canton, ne peuvent être prononcées que par une loi. Il doit être aussi statué par une loi dans les autres cas; si cependant les conseils municipaux, réunis aux plus imposés dans les communes respectivement intéressées aux changemens, consentaient aux modifications proposées, alors une ordonnance du roi suffirait pour sanctionner ce consentement (2).

Les élémens de la division territoriale ne sont pas de la même nature. L'élément le moins étendu, la commune, est donné par la situation locale. L'unité communale se forme de l'association des personnes, des choses, des intérêts qui sont compris dans un territoire étroitement circonscrit. Qu'on étende ce territoire, qu'on le prolonge de la commune au cânton, on trouvera bien là une certaine communauté de besoins, qui se fera surtout sentir au moment des discussions les plus ordinaires sur les questions d'intérêt ; mais ce ne sera pas une association de chaque jour applicable à tous les besoins de la vie sociale. Que l'on avance encore, de la commune à l'arrondissement, de la commune au département les liens se relâcheront d'autant plus,

(1) L. 12 mai 1838.

:

Art. 1-4. Voir ci-dessous liv. XI, chap. 2, sect. 2, § 2, n. 1.

qu'ils porteront sur une plus grande étendue; il y aura des intérêts d'administration, et surtout d'administration judiciaire, pour la garantie la plus efficace des propriétés et des personnes; mais l'association n'aura plus ce caractère primitif de la communauté de vie et d'habitation qui constitue l'unité communale. Celle-ci n'est donc pas arbitraire; elle est créée par l'unité de situation qui engendre des besoins et des rapports journaliers; elle est le fondement de l'ordre social: c'est pour elle que la société générale travaille, car c'est à la protection des personnes, des familles, des propriétés, que se rapporte son action; et la commune est la première, la plus intime société des personnes des propriétés, des familles.

Le canton est une circonscription judiciaire pour la juridiction qui intéresse le plus les campagnes. C'est là son titre originaire; mais le régime de liberté établi dans l'organisation départementale par la loi du 28 juin 1833 a fait du canton l'unité électorale pour le choix des membres des conseils généraux de département et des conseils d'arrondissement. Le canton a donc pris une grande importance dans la division territoriale, depuis qu'il est associé à l'institution vitale des départemens.

L'arrondissement est tout à la fois circonscription judiciaire, électorale et administrative. Son titre primitif est sa destination judiciaire pour les premiers degrés de juridiction civile, correctionnelle et commerciale.L'affectation politique des arrondissemens à l'élection législative est venue de la loi rétrograde du 29 juin 1820, qui a dépouillé le chef-lieu de département de l'influence électorale et légitime que lui avait donnée la loi libérale du 5 février 1817. Sa destination administrative est purement secondaire; l'arrondissement n'est qu'un intermédiare entre le département et la commune; l'administration départementale passe par cet intermédiaire pour agir et pénétrer dans les diverses localités.

C'est le département qui est la grande unité locale, celle qui d'abord s'associe directement par les préfets à l'action de l'État, et qui ensuite rattache à l'unité sociale de l'État toutes les sphères particulières d'intérêts, tous les centres