partiels de population. Toutefois les départemens ne forment pas une fraction territoriale assez grande pour que les villes et communes qu'ils contiennent concentrent leur vie et leurs intérêts dans la sphère départementale. Les anciennes provinces avaient un caractère puissant d'individualité, et faisaient du royaume, sous le point de vue de l'administration, un ensemble d'États particuliers, une sorte d'État fédératif. Les départemens, en se formant des débris de ces grandes divisions, ont donné un territoire nouveau à des institutions nouvelles : la base territoriale a été assise en vue de l'unité politique et de la centralisation administrative; et, sous ce rapport, la division de la France en départemens fut l'une des plus grandes idées de l'assemblée constituante. Il fallait déraciner l'esprit antique, les habitudes féodales ou parlementaire des provinces: c'était la condition nécessaire pour arriver à l'uniformité des lois administratives et civiles. Mais là s'arrêtait la pensée du législateur de 89. L'assemblée nationale ne voulait pas et ne pouvait pas détruire ces fortes distinctions qui sont dans les races ou qui tiennent aux relations de l'homme avec la terre qu'il habite; elle voulait que la même loi régnât à Cambray et à Toulouse, à Lyon et à Brest; mais elle savait que les mœurs, les besoins, les idées même des contrées diverses d'un vaste pays ne pourraient subir le joug de l'uniformité. Ce qui fait la grandeur et la force de la France, c'est son inépuisable variété d'esprits, de ressources, de besoins. La ligne qui sépare un département d'un autre est quelquefois indivisible; un sentier, un ruisseau, une borne l'atteste: et cependant entre les mœurs et les besoins de leurs habitans il existe souvent des différences marquées, à peu de distance de la ligne séparative. La division départementale n'a pas pour objet de mettre le niveau sur des inégalités naturelles. Ce serait donner à ses effets une extension arbitraire et fatale que de vouloir tout confondre sous le point de vue de l'uniformité; c'est un but de politique et d'administration, et non de nivellement absolu que s'est proposé le législateur de 89. Aussi la centralisation administrative qui tendrait à absorber les détails et les intérêts

de la vie locale, comme à effacer les différences d'esprits et de mœurs, serait contraire au but de l'institution. L'action administrative doit s'allier avec les diversités naturelles, sans chercher à les comprimer.

Le département, qui est la grande unité locale, sous le rapport politique et administratif, est aussi l'unité judiciaire pour la juridiction criminelle des cours d'assises et du jury. Tous les besoins de la justice sociale sont ainsi satisfaits dans la division départementale, depuis le tribunal de police de la commune et la justice de paix du canton, jusqu'au tribunal civil, commercial, correctionnel de l'arrondissement et à la cour d'assises du chef-lieu.

Le district ou arrondissement, sous la constitution de 1791, le département, sous la constitution de l'an III, suffisaient aux besoins de l'organisation judiciaire de premier et deuxième ressorts, telle que l'avaient voulue ces deux constitutions qui, craignant de ressusciter les grands corps de magistrature, déféraient l'appel des jugemens à des tribunaux du même ordre. La constitution de l'an VIII fut plus hardie ou plus confiante dans l'état nouveau de la France; elle établit des cours d'appel supérieures; et de là une circonscription nouvelle qui enferme aujourd'hui trois, quatre, cinq départemens dans les ressorts d'une cour royale, soumet à la présidence d'un conseiller la cour d'assises de chaque département, et place sous la surveillance du procureur-général de la cour tout entière les tribunaux et les officiers ministériels du ressort. L'immutabilité légale, imposée à la circonscription politique et judiciaire, devenait aussi l'un des fondemens nécessaires de la circonscription des 27 cours royales.

II. La division territoriale sous le rapport ecclésiastique (14 archevêchés, 66 évêchés) n'est point soumise à la division politique, comme l'avait voulu la constitution civile du clergé. La circonscription des diocèses établie d'après le concordat et la loi organique du 18 germinal an X, par le pouvoir législatif et l'assentiment du souverain pontife, ne peut être modifiée, dans le droit actuel, que par le concours des mêmes pouvoirs. Cependant ce prin

cipe n'a pas été suivi par la loi du 4 juillet 1821, qui autorisait l'établissement successif de 30 siéges épiscopaux dans les villes où le roi le jugerait nécessaire la loi portait que l'établissement et la circonscription de tous ces diocèses seraient consentis entre le roi et le saint-siége: ainsi la création des siéges épiscopaux, en un certain nombre, émanait du législateur, mais la circonscription était abandonnée aux pouvoirs combinés du roi et du pape. C'était une dérogation au principe de la loi du 18 germinal; cette dérogation exceptionnelle, née d'un temps de réaction, ne peut tirer à conséquence pour changer le principe général, en matière de circonscription diocésaine. C'est par la loi aussi qu'a été établie la circonscription des paroisses de canton (1); elle ne pourrait être modifiée que par une loi. Les curés de canton sont inamovibles, et la circonscription devait participer à l'inamovibilité du titre. Mais les succursales des cures cantonales peuvent être établies et modifiées par l'action simultanée des évêques et des préfets, avec l'avis préalable des communes intéressées, et sous l'autorisation du roi (2).

III. Les circonscriptions purement administratives tiennent uniquement à l'exercice du pouvoir exécutif; elles ont pour objet de faciliter le service des administrations; il suffit donc d'une ordonnance du roi pour les créer, les modifier ou les supprimer. Comme les services. administratifs auxquels elles sont liées, elles embrassent divers rapports. Les circonscriptions sont distribuées :

1° Sous le rapport militaire, en 20 divisions (ord. 20 oct. 1835);

2o Sous le rapport maritime, en 6 arrondissemens ; 3o Sous le rapport des ponts et chaussées, en 14 divisions;

4° Sous le rapport du service des mines, en 18 arrondissemens ;

5o Sous le rapport des douanes, en 26 directions;

6° Sous le rapport forestier, en 32 arrondissemens;

(1) L. 18 germinal an X, art. 60.

(2) L. 18 germ., 61, 62; D. 11 prairial an XII.

7° Sous le rapport universitaire, en 26 académies, dont la circonscription repose sur celle des cours royales (moins la cour royale d'Ajaccio);

8° Sous le rapport financier (c'est-à-dire pour les contributions directes, les contributions indirectes, l'enregistrement, la poste aux lettres) en recettes, directions, perceptions et bureaux dont l'assiette est déterminée par la division territoriale en départemens, arrondissemens,

Sur ce territoire ainsi divisé pour l'exercice de l'action sociale se trouve répandue une population de 33,541,000 habitans (1). La statistique du royaume donne sur les divers centres et sur la répartition de la population générale les documens suivans :

Les 86 villes, chefs-lieux de départemens, ont 2,773,271 habitans ;

Les 435 villes de 3,000 habitans et au dessus renferment 2,906,842 habitans ;

Les 36,666 communes rurales, de moins de 3,000 habitans, ont 26,889,108 habitans.

D'après ce résultat, la population des bourgs et des campagnes forme donc près des 5/6 de la population totale du royaume.

§ III. HIERARCHIE ADMINISTRATIVE.

C'est au sein de ce territoire et des divisions politiques, judiciaires, électorales, administratives qui le partagent, c'est pour régir cette population des villes et des communes rurales, que le pouvoir se distribue sur tous les degrés de la hiérarchie administrative.

La hiérarchie part du roi et descend jusqu'aux derniers rangs de l'exécution. Le roi n'administre pas; il délègue le pouvoir administratif à des agens supérieurs; mais il conserve, sous la responsabilité ministérielle, la nomination aux fonctions publiques et le droit de révocation.

Les ministres forment le second degré de la hiérarchie : le conseil des ministres est le représentant de l'action

(1) Ordonnance 15 mars 1837, état au 1er janvier.

exécutive dans son ensemble; chaque ministre en particulier représente la branche d'exécution qui lui est confiée. Comme il s'agit exclusivement du pouvoir exécutif une ordonnance royale peut étendre ou restreindre les attributions de chaque ministère. Les ministres exercent l'administration générale au siége du gouvernement, au centre de l'État.

Mais il faut que l'administration générale sorte de ce centre d'activité et se répande vers tous les points de la circonférence les préfets sont les représentans de l'administration générale dans les départemens : ils forment le troisième degré de la hiérarchie. Ils ne relèvent pas seulement du ministère de l'intérieur dans l'exercice de leurs attributions; ils sont les intermédiaires par lesquels l'action de tous les ministères peut se communiquer dans les départemens. Des agens spéciaux relèvent de chaque ministère pour les services administratifs; ils en reçoivent directement l'action pour la communiquer; le préfet seul est le représentant de l'administration générale de l'État. Du centre partiel de chaque préfecture, il faut aussi que l'action se propage dans le département, et arrive à la commune, à l'unité primitive de la société entre les départemens et les communes se trouve, comme on l'a dit, une circonscription intermédiaire, l'arrondissement; entre les préfets et les maires il existe un agent intermédiaire, le sous-préfet. Sous l'empire, l'application de ce principe avait donné un sous-préfet, même à l'arrondissement du chef-lieu de préfecture. Aujourd'hui, l'arrondissement du chef-lieu est sous l'administration immé-, diate du préfet. Le sous-préfet n'agit pas par lui-même ; il fait exécuter les instructions, les ordres, les arrêtés du préfet dans les communes de son arrondissement, en se mettant en communication directe avec les maires. Les sous-préfets ne sont donc pas administrateurs ; ils sont des agens intermédiaires d'administration: il n'y a qu'un administrateur dans le département, c'est le préfet.

Le département, ramené à l'unité locale et primitive, se résout en communes : c'est donc dans la commune que