forment la division administrative du royaume; mais ces intendans du militaire, de la police et des finances sont aussi des intendans de justice, et leur règle dominante d'administration est d'opposer à toutes les réclamations des administrés l'autorité du Roi. En 1698, lorsque le roi veut faire cesser les persécutions religieuses contre les protestans, l'intendant du Languedoc, M. de Basville, lutte contre l'esprit de tolérance qu'il reproche à Bossuet, et demande que l'on contraigne, au moins, les protestans à la messe par de petites amendes (1).—Après la mort de Louis XIV, la magistrature rentre dans la vie politique et administrative, et la lutte recommence bientôt entre les parlemens et la Couronne, entre les parlemens et les intendans. La confusion des limites qui doivent séparer le pouvoir judiciaire et le pouvoir administratif devient d'autantplus grande que l'opposition parlementaire est encouragée par les sympathies des peuples. La royauté s'effraie des parlemens, et songe à rétablir des assemblées provinciales pour contrebalancer leur pouvoir. Mirabeau père les avait proposées en 1750; et Louis XVI, animé de l'esprit de réforme administrative, établit en 1779, comme un premier essai, des assemblées provinciales dans la Haute-Guienne et le Berry.-Le mémoire de Necker, qui créa l'institution, contient la censure la plus vive du régime des intendans et des subdélégués (2). Il n'y avait donc pas, proprement parler, de

à

(4) Histoire de Bossuet, par le cardinal de Beausset, t. IV, p. 98.

(2) << A peine peut-on donner le nom d'administration à cette volonté arbitraire << d'un seul homme qui, tantôt présent, tantôt absent, tantôt instruit, tantôt in«< capable, doit régir les parties les plus importantes de l'ordre public.....Les « subdélégués n'ont jamais de relation avec leur ministre, même en l'absence de << l'intendant. De tels hommes doivent être timides devant les puissans, et arro<< gans devant les faibles. » (Mém. au roi, 1778).

b

droit administratif, dans l'ancienne monarchie; il y avait des institutions, il y avait des règles de pratique qui en étaient nées; mais il n'y avait pas de corps de doctrine; il n'y avait pas de science paral

lèle à la science du droit civil.

A quelles conditions le droit administratif pouvait-il naître en France? à la condition d'une révolution sociale, qui enfanterait l'unité administrative, comme l'anciennne monarchie avait produit l'unité politique; à condition que les principes d'administration, puisés dans l'ordre rationnel, seraient dominans, et que les institutions ne seraient que la réalisation ou le corollaire des principes.

L'idée philosophique avait été préparée par le XVIIIe siècle; l'Assemblée constituante se donna la grande mission d'établir des principes conformes à la philosophie politique, et de créer des institutions pour la mise en action de ces mêmes principes. Le respect des institutions du passé était anéanti; un esprit profondément régénérateur surgissait des besoins et des idées du XVIIIe siècle. Ce n'était plus ni le système communal du XII° siècle, ni les états-généraux du XIV, ni le système des états provinciaux et des parlemens, que réclamaient l'opinion publique et la civilisation française. L'intérêt de la nation résumait et dominait tous les autres. La révolution de 1789 aspirait à constituer complètement l'unité nationale, l'unité politique, administrative et civile. Ce sera la gloire éternelle de l'Assemblée constituante, d'avoir voulu réaliser sur tous les points l'unité et la liberté; mais la faute que l'histoire lui reproche avec justice, c'est d'avoir protégé les droits de l'homme plus que les droits de la société; c'est d'avoir timidement établi

dans l'organisation politique et administrative, l'union fondamentale et nécessaire du DROIT et du DEVOIR.

Après dix ans de convulsions révolutionnaires, le génie du Premier consul a compris que sa mission intérieure, à lui, était de réorganiser la société nationale. L'Assemblée constituante avait mis la liberté en première ligne et le pouvoir dans l'ombre. Bonaparte a fait le contraire; il a mis le pouvoir sur le premier plan, et la liberté politique à l'écart. Il n'a vu l'ordre et l'unité possibles, à cette époque, que dans la force du pouvoir; et tous les ressorts de la centralisation administrative, tendus par son génie organisateur, ont ramené les intérêts généraux et locaux à l'impulsion d'une volonté unique.

La révolution de 1830 a repris l'oeuvre de la Constituante et du Consulat; elle s'est sentie assez forte, assez éclairée pour faire sortir des institutions administratives le despotisme de l'Empire et de la Restauration, et pour y placer la liberté.

L'Assemblée constituante, le Consulat, la Révolution de 1830, voilà donc la triple source du Droit administratif : la Constituante en a promulgué le principe rationnel et philosophique, mais l'a d'abord affaibli par une vicieuse organisation de corps collectifs; le Consulat lui a donné l'énergie de l'unité, mais a cherché l'unité dans la direction exclusive du pouvoir; la révolution de 1830 a maintenu le principe rationnel comme base du droit administratif, a maintenu l'unité dans l'action du pouvoir administratif ; et de plus, elle a réalisé dans l'organisation administrative l'union de la liberté et du pouvoir, qui s'étaient réciproquement exclus, dans les deux époques précédentes. —Ainsi donc, principe rationnel,comme fon

dement du droit; unité, comme fondement de l'action; alliance des droits du pouvoir et de la liberté du citoyen, dans les formes d'organisation, tels sont les caractères qui ont élevé le droit administratif à l'état de science possible. — Ce ne sont plus dès-lors les institutions qui prédominent; ce sont les principes qui appellent et qui s'assimilent les institutions.

-

La matière étant donnée pour la science, c'est à la méthode dogmatique à faire sortir la science de son enveloppe première, à dégager les idées des faits sociaux, à manifester et à étendre le lien vivant entre les principes et les institutions. M. de Gérando l'a dit avec toute l'exactitude de son esprit philosophique : « C'est par la méthode seulement que le Droit ad«< ministratif acquérera le caractère de la science (1).»

L'enseignement théorique repose sur des principes généraux; et les principes généraux de notre Droit public et administratif se rattachent à la constitution de l'État. L'unité politique et administrative, qui a été le résultat historique du développement national, ne permet pas de commencer une exposition par l'administration communale ou départementale, car l'existence des communes et des départemens n'est pas isolée, et ses relations multiples avec l'État supposent d'abord l'existence et la notion de l'administration générale du pays. Nous suivrons donc une méthode toute opposée à celle suivie par M. de Gérando lui-même dans ses Institutes, et habilement appliquée par M. Bechard dans son Essai sur la centralisation administrative (2). La méthode que nous excluons, et qui va de la commune au département,

(1) Institutes du droit administratif, p. 9.

(2) M. Béchard, qui est préoccupé surtout du point de vue historique, a pu, sans inconvénient, suivre cette méthode. M. Foucard, dans ses Élémens de droit administratif, s'est défendu le premier de cette erreur de division générale.

et du département à l'État, nous semble méconnaître la différence profonde qui sépare notre constitution de la société Française du XIIe siècle et de la constitution actuelle des États-Unis d'Amérique.

Au XIIe siècle, quand se fit la révolution des communes, les villes avaient une existence politique et tous les droits qui se rattachent à la souveraineté ; elles formaient comme des républiques isolées qui se régissaient, à leurs risques et périls, et sans lien commun avec l'État, lequel n'était pas encore aperçu dans l'image lointaine de la royauté. L'État, alors, se trouvait dans chaque ville assez forte pour se défendre contre les seigneurs suzerains. Pour reproduire l'ancienne société, on devrait donc commencer par les communes. La méthode historique doit marcher du simple au composé, des communes à l'État. Son procédé analytique est imposé par l'ordre dans lequel se sont formées les institutions,et se trouve naturellement approprié à la marche de la civilisation française.

Dans un ordre de choses tout moderne, aux ÉtatsUnis de l'Amérique du Nord, la commune aussi est prédominante; la société est dans la commune. « Les << communes de la nouvelle Angleterre (selon l'obser<<< vation de M. de Tocqueville) n'ont pas reçu leurs << pouvoirs de l'État. Ce sont elles, au contraire, qui << semblent s'être dessaisies en faveur de l'État d'une

portion de leur indépendance (4).» · La souveraineté du peuple est tout entière dans l'existence démocratique de la commune américaine. Le suffrage universel existe, ou à peu près, car il suffit de payer une taxe quelconque pour avoir droit de suffrage. La commune vend et achète, attaque et défend de

(1) De la Démocratie en Amérique, t. Ier.