67. Si l'action administrative est prompte et énergique, parce qu'elle est concentrée entre les mains d'un seul, elle ne se manifeste avec sûreté que parce que, à chaque degré de la hiérarchie, le fonctionnaire est assisté d'un conseil dont les discussions l'éclairent, et qui lui fournit les éléments de ses décisions.

En général, l'agent administratif est libre de consulter ou de ne pas consulter le conseil ou les conseils qui lui sont adjoints; mais souvent les lois ou les règlements lui prescrivent de les entendre. Toutefois, que l'avis d'un conseil soit demandé spontanément ou imposé par la législation, il est établi en principe qu'il ne lie pas le fonctionnaire, qui peut, sous sa responsabilité, prendre une décision conforme ou opposée.

68. Cette règle est indispensable pour maintenir la liberté d'action, sans laquelle les administrateurs ne pourraient atteindre promptement et sûrement le but qu'ils se proposent et qui lear est indiqué. C'est du chef du Gouvernement seul que les agents administratifs de tous les degrés doivent recevoir leur impulsion: ces agents ne la recevraient pas de lui seul, s'ils étaient obligés de se conformer aux délibérations des conseils dont ils sont assistés.

69. La plupart des conseils dans les délibérations desquels l'administration puise des lumières, sont permanents. Les membres de quelques-uns de ces conseils sont nommés par le chef de l'État, par le ministre, par le préfet même; les membres d'autres conseils sont élus par leurs concitoyens. Les conseils élus ne sont pas tous des corps purement consultatifs; les conseils généraux, d'arrondissement et municipaux ont aussi des pouvoirs délibératifs. (Voy.les articles spéciaux.)

Les membres des conseils nommés par l'administration sont révocables par celui qui les a nommés; les conseils élus restent en fonctions pendant une période fixée par la loi, sauf dans certains eas determinés. Mais alors le Gouvernement ne peut pas destituer l'un des membres élus; il ne peut que dissoudre la réunion et convoquer les électeurs pour une nouvelle élection.

70. Les besoins du service rendent quelquefois nécessaire la création de conseils chargés de la solution d'une question spéciale, et qui sont dissous de droit quand leur tâche est terminée. Les conseils appartenant à cette classe sont habituellement nommés commissions, tandis que les autres portent le titre de conseils, comités, commissions permanentes, chambres.

Dans notre rapide revue des conseils administratifs et de leurs attributions, nous nous bornerons à les classer d'après le rang hiérarchique du fonctionnaire qui a le droit de les consulter.

ART. 1. CONSEILS qui entoURENT LE CHEF
DE L'ÉTAT.

71. Ils sont au nombre de deux : le Conseil des ministres et le Conseil d'État. Ce dernier, cependant, peut également être consulté par les ministres.

Le Conseil des ministres est une réunion dont les membres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et individuellement de leurs actes

personnels. Il est présidé par le Président de la République. Il se réunit en conseil de cabinet, sous la présidence du premier ministre, lorsqu'il s'agit de délibérer sur des questions d'importance secondaire.

72. Le Conseil d'État, dans le sein duquel les ministres ont voix délibérative, a des attributions très variées.

D'après la loi de 1872, il donne son avis sur les projets d'initiative parlementaire que la Chambre ou le Sénat jugent à propos de lui renvoyer et sur les projets de loi préparés par le Gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de lui soumettre.

Il donne son avis sur les règlements d'administration publique et sur les décrets qui doivent en avoir la forme, que cette condition soit exprimée dans une loi ou remplie librement par le Gouvernement.

Il est consulté chaque fois que le Gouvernement juge à propos d'avoir recours à ses lumières.

Il forme le tribunal administratif qui juge en dernier ressort les affaires contentieuses. (Voy. Conseil d'État.)

ART. 2.

CONSEILS ATTACHÉS AUX DIVERS MINISTÈRES. 73. Il existe auprès de chaque ministère un nombre plus ou moins grand de conseils chargés de donner leur avis sur les questions techniques ou administratives qui leur sont renvoyées. Parmi ces conseils il en est dont les membres reçoivent un traitement fixe ou des jetons de présence, et d'autres qui fonctionnent gratuitement. Pour la plupart d'entre eux, les nominations se font par décret, pour quelques-uns seulement par arrêté ministériel.

74. Voici, à titre d'exemple, quelques-uns de ces conseils par ministères :

Justice. Conseil d'administration; Comité pour l'examen des ouvrages dont l'impression gratuite est demandée.

Affaires étrangères. Comité consultatif du contentieux.

Finances. Commission des monnaies: Comité des remises; Commission des valeurs mobilières. Dans toutes les directions générales, les administrateurs forment un conseil.

Intérieur. Conseil supérieur de l'assistance publique; Commission supérieure d'encouragement et de surveillance des sociétés de secours mutuels; Comité consultatif d'hygiène publique de France; Conseil supérieur des prisons.

Guerre. Conseil supérieur de la guerre; Conseil de santé des armées; Commission mixte des travaux publics.

Marine. Conseil supérieur de la marine; Conseil des travaux ; Comité hydrographique des cartes et plans; Commission permanente des marchés; Conseil supérieur de la marine marchande.

Colonies. Conseil supérieur des colonies; Comité du contentieux; Comité des travaux publics; Comité militaire.

Instruction publique. Conseil supérieur de l'instruction publique; Comité des monuments historiques.

Cultes. Le service des cultes, qui est tantôt attribué à un ministère, tantôt à un autre, est secondé par la Commission des arts et édifices religieux.

Agriculture el haras. Conseil supérieur de l'agriculture: Commission des haras.

Commerce et industrie. Conseil supérieur du commerce; Commission pour la revision annuelle des valeurs de douanes à porter aux tableaux du commerce de la France; Comité consultatif des arts et manufactures.

Travaux publics. Conseil général des ponts et chaussées; Conseil général des mines; Conté consultatif des chemins de fer.

On peut ajouter à cette nomenclature les Chambres de commerce, les Chambres consultatives des arts et manufactures et les Chambres consultatives d'agriculture, qui, à beaucoup d'égards, appartiennent à la classe suivante.

ART. 3. CONSEILS DÉPARTEMENTAUX.

75. Dans chaque département, le préfet est entouré de deux conseils aussi différents par leurs attributions que par leur origine. L'un, le conseil de préfecture, est nommé par le Gouvernement; l'autre, le conseil général, se recrute par voie d'élection.

76. Le conseil général a des attributions très variées que nous n'indiquerons ici que sommairement (Voy. Conseil général):

1° Il répartit entre les divers arrondissements la quote-part des contributions attribuées au département par le pouvoir législatif et vote, dans les limites tracées annuellement par les lois de finances, des centimes additionnels, ordinaires, extraordinaires.

Cette classe d'attributions est considérée comme une délégation spéciale du pouvoir législatif.

2o statue sur presque tout ce qui est relatif à la gestion des intérêts du département. Il vote le budget des dépenses départementales et reçoit les comptes du préfet.

Les membres du conseil général sont élus par les électeurs politiques au nombre d'un par canton. (Voy. Conseil général.)

77. La mission principale du conseil de préfecture consiste à se prononcer sur le contentieux administratif. Mais en dehors de cette tâche, il lui reste encore des attributions importantes de l'ordre consultatif. Plusieurs lois et règlements administratifs ont prescrit au préfet de le consulter dans des cas déterminés, mais toujours sans imposer son avis à ce magistrat. Souvent aussi le préfet consulte spontanément le conseil de préfecture ; mais, dans ce dernier cas, l'avis du conseil n'a pas de caractère officiel.

Le conseil de préfecture juge les comptes des communes et des établissements publics dont le revenu n'excède pas 30 000 fr., sauf recours à la Cour des comptes.

Les conseillers de préfecture, dont le nombre est de 3 ou 4 par département (à l'exception de celui de la Seine), sont nommés par le chef de l'État.

78. Dans chaque département fonctionnent en outre un grand nombre de conseils et de commissions permanentes, appelés à seconder le préfet dans les divers services qui lui sont confiés ; leurs attributions sont énumérées dans les articles spéciaux consacrés à chacun de ces services. ART. 4. CONSEILS FONCTIONNANT DANS L'ARRONDISSEMENT.

79. Nous nous bornons à citer le conseil d'ar

rondissement, dont les attributions, peu etendues d'ailleurs, sont déterminées par la loi du 10 mai 1838. (Voy. Arrondissement.)

ART. 5. CONSEILS COMMUNAUX.

80. Ils se composent du conseil municipal et de plusieurs conseils spéciaux. Si le chef de l'administration communale, le maire, réunit en lui des attributions relatives à l'intérêt général et à l'intérêt local, le conseil municipal ne délibère que sur des affaires communales. Ses pouvoirs, que la loi du 18 juillet 1837 avait déjà développés, l'ont été davantage par les lois de 1855, de 1867 et de 1884. (Voy. Commune.)

81. Les membres du conseil municipal sont élus par les citoyens habitant la commune; leurs fonctions sont gratuites; ils ne se réunissent que lorsqu'ils sont convoqués dans la forme prescrite. Le conseil peut être suspendu par le préfet et dissous par le Gouvernement.

82. On peut encore classer parmi les conseils communaux les réunions suivantes:

La commission des répartiteurs, chargée de répartir entre les contribuables le contingent attribué à la commune; les commissions administralives des hospices, des bureaux de bienfaisance, des maisons de refuge; les conseils des montsde-piété, des caisses d'épargne; les conseils de fabrique, etc.

Sect. 4. Juges administratifs.

83. L'organisation hiérarchique de toute administration doit permettre aux administrés d'en appeler à l'autorité supérieure lorsqu'ils se croient lésés par les décisions d'un fonctionnaire ou d'un conseil. Dans les affaires purement gracieuses, c'est-à-dire dont la décision a été abandonnée à l'appréciation de l'administration, cet appel ou ce recours est, en effet, le seul rationnel, le seul possible. Il n'en est plus de même dans les affaires contentieuses. Celles-ci ne comprennent que des faits où un droit privé a été méconnu, où la propriété particulière est engagée, où il s'agit, non d'accorder une faveur, mais de faire justice. Tout en réservant aux agents administratifs la connaissance de certaines affaires, il fallait donc des juridictions proprement dites faisant partie de l'administration, mais conservant une existence et un caractère propres.

ART. 1.

JURIDICTIONS PERSONNELLES,

84. Les affaires réservées au jugement d'un seul, toujours sauf recours soit à l'autorité administrative supérieure, soit aux tribunaux administratifs proprement dits, ont en général un caractère d'urgence, ou bien elles ne représentent que des contestations peu importantes entre particuliers, élevées à l'occasion d'un acte administratif; ou enfin elles appartiennent à quelques cas spéciaux pour lesquels il est nécessaire de rapprocher des justiciables le juge qui doit statuer sur leurs réclamations.

85. Sont investis d'une juridiction contentieuse personnelle les maires, les sous-préfets, les préfets dans des cas très rares (voy. DUCROCQ, Cours de droit administratif, 7° éd., II, nos 726 à 731) et les ministres, notamment dans les cas suivants: le ministre du commerce dans le contentieux des élections aux chambres de commerce (Arr. 3 niv. an XI, art. 8); le ministre des

cultes pour le contentieux des élections aux conseils presbytéraux et aux consistoires; le ministre de l'instruction publique pour le contentieux des élections au conseil supérieur de l'instruction publique et aux conseils académiques.

Les ministres, enfin, ont à prononcer très souvent entre des intérêts privés et des intérêts généraux; dans ce cas, leurs décisions sont susceptibles d'un recours au Conseil d'Etat.

ART. 2.

JURIDICTIONS COLLECTIVES.

86. Les juridictions administratives collectives sont très nombreuses, mais la compétence de la plupart d'entre elles est bornée aux contestations qui s'élèvent à propos d'un service public spécial. Tels sont les tribunaux universitaires; les jurys d'expropriation; les conseils de recensement ou de revision en matière de recrutement; le conseil des prises et, à un certain point de vue, la Cour des comptes. Les seules juridictions qui connaissent de presque toutes les matières contentieuses sont les conseils de préfecture et le Conseil d'État. Nous nous bornerons ici à donner un aperçu des attributions principales de ces deux dernières, ainsi que de la Cour des comptes, dont la position est exceptionnelle, parce qu'elle réunit les caractères des juridictions administrative et judiciaire.

1. Conseils de préfecture.

87. Le conseil de préfecture est le tribunal administratif qui connaît des affaires les plus variées; toutefois, il n'a pas, comme les tribunaux civils, une juridiction universelle. On ne saurait donc lui attribuer tout le contentieux administratif qui n'aura pas été réservé à une autre juridiction, puisqu'il ne peut juger que les catégories d'affaires qui lui ont été expressément renvoyées par les lois.

Le conseil de préfecture prononce en première instance et le pourvoi au Conseil d'État est ouvert contre ses jugements.

Comme tribunal administratif, le conseil de préfecture a trois sortes d'attributions: il juge le contentieux; il est chargé de la répression de certaines contraventions; il apure des comptes. (Voy. Conseil de préfecture.)

Conseil d'Élat.

88. Au sommet des juridictions administratives nous trouvons le Conseil d'État. Tribunal de premier et dernier degré dans quelques cas, il est bien plus souvent cour d'appel, quelquefois même cour de cassation en matière administrative.

Toutefois, ce n'est pas l'assemblée générale du Conseil d'État qui connaît des matières contentieuses, mais l'une de ses sections à laquelle sont adjoints des conseillers pris en nombre égal dans chacune des autres sections.

Il est statué en Conseil d'État sur:

1° Les questions de compétence qui s'élèvent entre les autorités administratives en matière contentieuse;

2o Les recours dirigés, pour incompétence ou excès de pouvoir, contre toutes les décisions administratives;

3o Les recours dirigés, pour violation des formes et de la loi, contre les arrêts de la Cour des comptes et autres décisions administratives rendues en dernier ressort, en matière contentieuse;

4o Les recours dirigés contre les décisions ad

89. Créée par la loi du 16 septembre 1807, la Cour des comptes participe du tribunal administratif et du tribunal judiciaire. Elle juge des matières administratives, prononce des amendes, et ses membres sont inamovibles. Il a été nécessaire de déroger en faveur de la Cour des comptes au principe de l'amovibilité des agents administratifs, parce qu'elle n'est pas, comme, par exemple, le conseil de préfecture, chargée de décider soit entre particuliers, soit entre l'Etat et des particuliers, mais sur et contre des fonctionnaires, vis-à-vis desquels il fallait jouir d'une complète indépendance. En délimitant clairement ses attributions, et en lui refusant le droit de juger les motifs et les convenances des dépenses, il n'y avait pas à craindre que les décisions de la Cour puissent causer de préjudice à l'Etat ou entraver la marche des services publics.

En effet, la Cour des comptes n'est chargée que d'apurer et d'examiner la régularité des comptes qui lui sont présentés par les receveurs des finances, les payeurs du Trésor public, les receveurs de l'enregistrement, et par un très grand nombre d'autres agents comptables dont les recettes dépassent 30 000 fr. (Voy. Cour des comptes.) RÉSUMÉ.

CHAP. V.

90. En résumé, l'administration est composée de plusieurs rangs de fonctionnaires hiérarchiquement subordonnés les uns aux autres et répondant aux administrations communales, d'arrondissements, départementales et générales. Chacun de ces fonctionnaires, quoique investi directement d'une partie de l'autorité et de la puissance gouvernementale, s'appuie sur des conseils dont l'avis est souvent facultatif, quelquefois nécessaire, mais rarement décisif. Il y a enfin plusieurs degrés de juridictions administratives qui ne sont nullement, comme l'ont dit quelques auteurs, tribunaux d'exception, ou un démembrement des tribunaux judiciaires, mais qui ont une autorité qui leur est propre, quoique d'un ordre différent, et dont les arrêts emportent exécution parée.

Ce système administratif, que nous venons d'esquisser à grands traits, trouve son développement dans les autres articles du Dictionnaire, auxquels nous renvoyons d'une manière générale. Disons en terminant que, malgré les critiques que peuvent mériter certains détails, notre organisation adininistrative est à la fois très rationnelle et très pratique; elle a d'ailleurs servi de modèle à bien des pays. MAURICE BLOCK.

BIBLIOGRAPHIE.

Questions de droit administratif, par M. de Cormenin. Paris, 1826. 5e édit. 1840.

Institutes du droit administratif français, ou Élé

Les lois ou les règlements ont souvent déterminé, pour chaque genre d'affaire, la forme de la demande, le nombre et la nature des pièces dont elle doit être appuyée, le fonctionnaire à qui elle est adressée en premier lieu, et la filière par laquelle il faut nécessairement qu'elle passe; en un mot, toutes les formalités à remplir.

3. Quand une affaire arrive au fonctionnaire à qui appartient la décision, les bureaux s'assurent: 1° si elle a suivi la voie régulière; 2° si le dossier est complet (c'est-à-dire si toutes les formalités protectrices ont été remplies, si tous les intéressés ont été entendus).

En cas d'insullisance des pièces ou d'erreur dans la marche adoptée, l'affaire est renvoyée à qui de droit et l'instruction recommence : il en résulte forcément un retard, et bien souvent c'est le désir de hâter la solution en passant par-dessus les intermédiaires qui est la seule cause de ce retard.

4. Certaines affaires dont l'instruction est cependant régulière et complète, donnent lieu à des demandes d'explications, et alors la solution se trouve ajournée jusqu'à réponse satisfaisante. Le ministère de l'intérieur a senti le besoin d'empêcher que cet ajournement ne devint, par négligence ou parti pris, une sorte de déni de justice, et il a prescrit, par diverses circulaires, l'envoi mensuel d'un état de rappel des affaires en retard, c'est-à-dire des affaires restées sans solution ou sans réponse après un intervalle de deux mois, à partir de la date de leur transmission au ministère.

L'application de cette mesure a été étendue aux relations des sous-préfectures et des mairies avec les préfectures.

5. Les ministres et les chefs de service enlèvent quelquefois à l'examen de leurs bureaux et traitent par eux-mêmes certaines affaires qui exigent plus d'habileté ou plus de secret que les autres ce sont les affaires réservées.

6. Quand le concours de plusieurs administrations distinctes est nécessaire à la solution d'une seule affaire, ou quand la décision à prendre revient pour certaine partie au ministre et pour F'autre au préfet, on dit que l'affaire est mixle ou connexe. Celles de ces affaires qui concernent plusieurs services sont les plus difficiles et les plus longues à instruire, parce que l'instruction primitivement faite doit être recommencée deux ou trois fois par des fonctionnaires indépendants les uns des autres, et agissant à des points de vue différents, et aussi parce que sur ces études dont les conclusions sont souvent divergentes, il faut amener toutes les administrations intéressées à une opinion commune.

7. Les premières instructions données pour l'application du décret du 25 mars 1852, sur la décentralisation administrative, avaient, dans les affaires mixtes, laissé aux préfets le droit de statuer sur les questions de leur compétence, et retenu seulement pour le ministre celles qui exigent son intervention. Mais cette double décision dans une même affaire ayant présenté des inconvénients, il a été résolu que désormais l'autorité supérieure prononcerait seule.

8. Divers ministères ont fait connaître le nombre

des affaires qu'ils ont traitées, et ces chiffres sont très élevés; mais ici les chiffres sont peu instructifs, car les affaires ne sont pas des unités comparables; puis, la manière de les compter diffère souvent. Ainsi, l'un aura compté une circulaire pour une affaire, l'autre pour autant d'affaires qu'il y a de destinataires dans ce dernier cas, une circulaire aux préfets compte pour quatre-vingt-six (peut-être parce qu'on demande un accusé de réception).

9. Il n'en est pas moins utile que chaque affaire reçoive son numéro, mais peut-être serait-il bon de sous-numéroter les pièces d'une même affaire, soit en employant des lettres, soit des chiffres romains. On aurait, par exemple, n° 8310 a, 8340 b, 8340 c et ainsi de suite.

AFFAIRES CONNEXES, RÉSERVÉES. Voy. le précédent article.

AFFECTATION. 1. En matière domaniale, l'affectation est l'acte par lequel le pouvoir compétent met un immeuble 'domanial à la disposition d'un service public. (Voy. Domaine, 65, 66.)

2. En matière forestière, l'affectation consiste dans la faculté accordée à des établissements industriels de prendre dans les forêts domaniales le bois nécessaire à leur alimentation. (Voy. Forêts.)

AFFICHE. 1. Placard écrit, imprimé ou peint, que l'on expose en un lieu public pour répandre un avis quelconque. On distingue deux genres d'atliches: celles de l'autorité et celles des particuliers.

2. Les affiches de l'autorité sont: 1o les affiches apposées par suite de prescriptions légales ou en vertu de jugements; 2° celles apposées par ordre du Gouvernement et de l'administration.

3. Les aliches légales et judiciaires sont ordonnées par les lois dans une foule de cas; par exemple, en matière civile, pour les publications de mariage, les séparations de biens, les rétablis sements de communauté, les adoptions, les envois en possession de certaines successions, les ventes de propriétés appartenant à des absents, des mineurs, des interdits; en matière commerciale, pour les actes constatant la formation des sociétés en nom collectif, en commandite, anonymes, pour les demandes en réhabilitation; en matière criminelle, pour les arrêts qui prononcent la peine de mort, des travaux forcés à perpétuité ou à temps, la déportation, la détention, la réclusion, la dégradation civique et le bannissement.

4. Les affiches du Gouvernement et de l'administration, qu'on pourrait nommer aussi officielles, varient à l'infini, depuis les proclamations du Gouvernement jusqu'aux arrêtés pris par les maires des plus petites communes. Chaque administration publie les affiches pour les matières de son ressort ; soit, par exemple, lorsqu'il s'agit d'une enquête de commodo et incommodo ou simplement à l'occasion d'adjudications de travaux publics et de fournitures nécessaires aux différents services, de ventes opérées par le domaine ou les forêts, etc. D'autres reviennent périodiquement, comme les ordonnances de police concernant la sûreté, la salubrité, la circulation, la chasse. L'annonce d'un événement, d'une victoire, le programme d'une fête, d'une cérémonie publique, peuvent aussi donner lieu à la publication d'alliches de la part de l'autorité.

5. Les aliches de l'autorité sont imprimées sur