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nombre, comme je l'ai dit, supposent une science à créer, ou une science existante, à laquelle leurs lecteurs sont déjà initiés. Mais le livre d'initiation, celui qui se place entre les ouvrages spéculatifs et le Bulletin des Lois, qui dit comment le droit positif a formulé les principes du droit naturel, et qui donne la clef de la législation, ce livre n'existait pas : c'est celui que j'ai entrepris de composer.

Tout se tient dans le droit public, depuis les principes constitutifs du gouvernement jusqu'aux règles qui déterminent les attributions du fonctionnaire le plus humble de la hiérarchie administrative. Les intérêts politiques de la société ne peuvent être séparés de ses intérêts matériels; car, après tout, les premiers ne sont que la garantie des seconds. Aussi voyons-nous que les mêmes lois règlent souvent les uns et les autres, et que les organes de l'autorité politique sont aussi les organes de l'autorité administrative. Il a donc fallu réunir dans un même livre le droit politique et le droit administratif, parce que la connaissance de l'un serait incomplète sans la connaissance de l'autre.

La matière ainsi déterminée, j'ai traité, dans une première partie, du pouvoir considéré dans son organisation, dans ses attributions et dans sa répartition; des personnes sous le point de vue politique, des droits que la loi leur attribue, des charges qu'elle leur impose ou dont elle frappe leurs biens.

Dans la deuxième partie, j'ai développé tout ce qui tient plus spécialement à l'administration générale du royaume, et à l'administration locale des départements, des arrondissements, des communes, des établissements publics.

Enfin, dans une troisième partie, qui est le complément des deux autres, j'ai fait connaître l'organisation des tribunaux administratifs, les règles de leur compétence et de leur procédure.

Je me suis efforcé, sur chaque matière, de remonter à l'esprit des lois qui la régissent, et d'en faire connaître les principales dispositions; mais, comme sous l'empire d'une législation positive les expositions de doctrine n'ont de valeur

qu'autant qu'elles reproduisent l'esprit du texte, et que d'ailleurs je ne pouvais souvent que résumer les principes sans entrer dans les développements, j'ai pris soin d'indiquer les articles des lois, qu'on peut lire soit comme des autorités qui justifient mes propositions, soit comme un complément de la matière. Quelques lois m'ont paru d'une assez grande importance pour que j'en fisse une explication plus approfondie ; j'ai cru utile de les réunir dans un Appendice, afin que les étudiants et les personnes qui n'ont point le Bulletin des Lois pussent les consulter. Dans d'autres circonstances, ne pouvant insérer entièrement des lois trèsétendues, quelquefois abrogées en grande partie, j'ai cité dans le texte ou dans les notes celles de leurs dispositions qui me semblaient assez importantes pour être placées sous les yeux des lecteurs. Enfin, je me suis appuyé autant qu'il m'a été possible sur la jurisprudence du Conseil d'État et de la Cour de cassation, dont j'ai toujours indiqué les monuments.

Ainsi ce livre, pour les étudiants qui suivent mon cours, est le résumé de mes leçons; pour tout le monde c'est un abrégé, que je me suis efforcé de rendre clair et méthodique, de la science générale du droit public, dont la connaissance doit précéder toutes les applications et toutes les études spéciales.

La seconde édition a reçu de grandes améliorations quant au fond et quant à la forme; elle a été portée de deux à trois volumes. Dans la troisième édition, que j'offre en ce moment au public, j'ai conservé, à très-peu de chose près, la forme de la seconde; les améliorations portent principalement sur le fond. Sans cesser d'être élémentaire, j'ai dù suivre le mouvement général de la science, et donner le résultat de mes études particulières; j'ai dû surtout m'occuper d'exposer la théorie des lois que nous devons aux dernières législatures. Le nombre des volumes est resté le même, mais le nombre des pages de chacun d'eux est beaucoup augmenté.

Qu'il me soit permis, en terminant, de présenter quelques

observations qui me semblent fort opportunes dans un moment où l'on s'occupe de fonder l'enseignement du droit sur de nouvelles bases; il s'agit des conditions de capacité et d'instruction qu'il serait nécessaire d'exiger d'un grand nombre de fonctionnaires publics. Depuis longtemps la législation est entrée dans cette voie, pour ce qui concerne l'ordre judiciaire et le barreau; on ne peut être juge ni avocat sans justifier d'études et d'examens. Pourquoi n'en serait-il pas de même dans l'ordre administratif? Faut-il moins d'instruction pour appliquer les lois de droit public que celles de droit privé? Les intérêts de la société sont-ils moins graves que ceux des familles? et d'ailleurs les intérêts des familles ne sont-ils pas souvent compromis par des décisions administratives? Pourquoi des juges qui prononcent à huis clos et sans débat ne seraient-ils pas aussi instruits que ceux devant lesquels des avocats ont pu exposer publiquement les moyens de leurs clients?

Ici je ne parle pas seulement de l'étude du droit administratif, dont il est trop évident que les administrateurs ne peuvent se passer; mais je vais plus loin, et je demande qu'on exige d'eux des études complètes de droit. Ces études, qui portent sur toute la législation, qui nécessitent un travail de plusieurs années, et qui sont éprouvées par des examens publics, peuvent seules donner l'intelligence des lois et l'habitude de leur application.

D'ailleurs tout se tient dans le droit, et l'administrateur est souvent obligé d'avoir recours aux règles du droit civil; par exemple, il ne peut ignorer ce qui est relatif à la condition civile des personnes qui détermine souvent leur condition politique, à la distinction des biens, aux contrats qu'il peut être chargé de passer ou d'interpréter, aux hypothèques, à la prescription, etc., etc.

Sans doute il est des fonctions administratives qui n'exigent pas les études dont je viens de parler, et qui peuvent sans danger être confiées à des hommes que l'expérience seule a éclairés. Mais il en est d'autres pour lesquelles elles me paraissent indispensables; ainsi les conseillers de préfecture,

véritables juges administratifs, les conseillers d'État qui font partie des comités de législation et du contentieux, devraient avoir fait preuve d'études de droit. Je dirai la même chose des préfets, auxquels une haute responsabilité est imposée, et qui sont à la fois des administrateurs et des juges; si quelques exceptions paraissent nécessaires, elles devraient être très-rares, et motivées sur d'anciens et honorables services administratifs. Les sous-préfets pourraient avec moins d'inconvénients être affranchis de la règle, parce qu'ils n'agissent en général que sous la direction du préfet; mais cependant on devrait s'attacher à choisir de préférence ceux que des études solides auraient préparés à la pratique des affaires. Ce serait d'ailleurs un moyen de former des préfets instruits et capables.

Plus que jamais le gouvernement doit exiger des connaissances étendues des hommes auxquels il confie les hautes fonctions administratives. Le besoin de la société aujourd'hui, c'est la légalité; l'esprit d'examen est répandu partout, il pénètre dans les cabinets des administrateurs, éclaire les coins les plus obscurs des bureaux, et, trop souvent hostile, il dénonce des erreurs et des négligences comme des attentats aux libertés publiques. Il faut donc que les hauts fonctionnaires administratifs aient fait une étude complète des lois, sinon ils seraient placés, à l'égard de leurs administrés, dans une position d'infériorité qui enlèverait au gouvernement toute son autorité et toute sa force.

Une ordonnance du 4 octobre 1820 statue que les jeunes gens qui se destinent aux fonctions administratives suivront pendant deux années le cours du droit administratif, et subiront sur cette matière un examen spécial, dont sera fait mention dans leurs certificats d'aptitude et dans leurs diplômes. Cette ordonnance était un premier pas dans la voie des améliorations; elle excitait l'émulation des étudiants, en leur faisant entrevoir que des études plus approfondies seraient pour eux un titre à l'admission dans les fonctions publiques, et elle permettait à l'administration de choisir en connaissance de cause ceux qui présentaient le plus de

garanties d'instruction. Malheureusement elle est tombée en désuétude, et n'a même, je crois, jamais été appliquée. Cependant elle offre, bien qu'insuffisante, un puissant encouragement à des études que l'on ne saurait trop recommander. J'en sollicite avec ardeur le rétablissement ou l'application, en attendant que d'autres améliorations puissent être effectuées.

En effet, créer des chaires de droit public, c'est vouloir qu'elles soient utiles pour les services publics; offrir cet enseignement aux jeunes gens, c'est leur dire, au nom du Roi, ce que l'empereur Justinien disait aux étudiants de son temps, en leur adressant ses Institutes: Summâ itaque ope et alacri studio has leges nostras accipite, et vosmetipsos sic eruditos ostendite, ut spes vos pulcherrima foveat tolo legitimo opere perfecto, posse etiam nostram rempublicam " in partibus ejus vobis credendis gubernari. (Institut. præmium, § 7.)

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Nota. Les lois et ordonnances marquées d'un astérisque sont celles dont le texte se trouve à l'Appendice. Nous avons cru devoir insérer dans leur entier les lois et ordonnances qui composent cet Appendice, bien que quelquefois leurs dispositions se trouvent abrogées ou modifiées par des actes postérieurs. Il ne faut donc le consulter que comme un complément de l'ouvrage, et se reporter, pour connaître le véritable état de la législation sur chaque matière, aux chapitres spéciaux où il en est traité.

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