317. Quelle est la différence essentielle entre le conflit positif et le conflit négatif?

Dans le conflit positif, c'est l'autorité administrative qui intervient dans un intérêt d'ordre public. Par conséquent, tout se passe en dehors des parties. Dans le conflit négatif, au contraire, il s'agit d'une question d'intérêt privé. En conséquence, il est formé par les parties intéressées, par l'intermédiaire d'un avocat au conseil d'État et à la Cour de cassation, et le règlement a lieu contradictoirement.

318. Comment peuvent procéder les parties, en cas de conflit négatif ?

Une double voie est ouverte aux parties. Elles peuvent:

1° Épuiser tous les degrés de juridiction, saisir la cour d'appel, puis la Cour de cassation; et finalement, frapper à la porte de l'autorité administrative;

2o Ou bien, et c'est la marche la plus expéditive et la moins coûteuse, s'adresser directement au tribunal des conflits.

TITRE V

NOTIONS SUR LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE (1)

319. Qu'entend-on par comptabilité publique ? On entend par comptabilité publique l'ensemble des différentes règles relatives au maniement des deniers. publics et des matières appartenant à l'Etat.

320. Où sont tracées ces règles ?

Ces règles ont été réunies et coordonnées dans le décret du 31 mai 1862, qui n'est qu'une seconde édition.

(1) Consulter sur la comptabilité publique : MM. d'Audiffret, Système financier de la France, t. 1, p. 353, et t. V, p. 1 et suiv.; H. de Montcloux, De la comptabilité publique en France;- Block, Dictionn. de l'administration, v° Comptabilité; Dumesnil, Traité de la législation spéciale du Trésor public.

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de l'ordonnance du 31 mai 1838 et qui forme le code complet de la matière, en 883 articles.

321. Comment divise-t-on la comptabilité publique ? On divise la comptabilité publique en comptabilité en deniers et comptabilité en matières.

CHAPITRE PREMIER

COMPTABILITÉ EN DENIERS.

322. Qu'est-ce que la comptabilité en deniers ? C'est celle qui est relative à la recette et à l'emploi des deniers publics.

323. Qu'entend-on par deniers publics?

On entend par deniers publics, non seulement les deniers de l'Etat, mais encore ceux des départements, des communes et des établissements publics ou de bienfaisance.

324. Quel est le principe fondamental en matière de comptabilité-deniers ?

C'est l'incompatibilité absolue, à tous les degrés de la hiérarchie administrative, entre les fonctions d'orIl ne saurait, en donnateur et celles de comptable. effet, en être autrement puisque les actes de l'ordonnateur servent à contrôler la gestion du comptable.

325. Qu'est-ce que l'ordonnateur ?

L'ordonnateur est le fonctionnaire qui dispose des crédits, donne l'ordre d'effectuer une dépense, et délivre, à cet effet, des ordonnances ou des mandats de payement (V. n° 353).

326. Qu'est-ce que le comptable ?

Le comptable est chargé de la manutention des fonds, c'est-à-dire de la recette et du payement.

327. Comment divise-t-on la comptabilité-deniers? On la divise en trois espèces, qui sont :

1° La comptabilité législative;

2° La comptabilité administrative; 3o La comptabilité judiciaire.

SECTION I.

COMPTABILITÉ LÉGISLATIVE.

328. Qu'est-ce que la comptabilité législative ? C'est la partie de la comptabilité publique qui a pour but de régler les rapports financiers de l'administration avec les Chambres.

Elle comprend la loi du budget et la loi des comptes.

329. Qu'entend-on par budget?

Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Etat (2). 330. Quels sont les éléments d'un budget ?

Les éléments d'un budget sont les recettes et les dépenses. On vote d'abord les dépenses contrairement au système du bon père de famille; puis on élève les recettes au niveau des dépenses. Les recettes constituent ce qu'on appelle les voies et moyens.

331. Quelle est la forme donnée dans le budget aux dépenses?

La forme de crédits, ouverts aux diverses administrations.

332. Combien y a-t-il de sortes de crédits ?

Il y a quatre sortes de crédits:

(1) Consulter sur le budget, MM. Vraye, le Budget de l'Etat, mis en lumière dans ses détails; Maurice Block, le Budget, revenus et dépenses de la France; - Troplong, Rupport sur le sénatus-consulte du 31 décembre 1861.

(2) Budget est un mot anglais qui signifie sac de cuir. On renfermait dans un grand sac de cuir les documents sur la situation financière présentés au Parlement. Le mot, par métonymic, a passé aux documents eux-mêmes.

1° Les crédits ordinaires.

Ce sont ceux qui sont ouverts pour le paiement des dépenses présumées de chaque exercice, et auxquels ils est pourvu par les voies et moyens compris dans le budget des recettes.

2o Les crédits provisoires. Ce sont ceux que le Gouvernement est autorisé à percevoir, sous le nom de douzièmes provisoires, conformément au budget de l'année précédente. On procède ainsi, dans les cas extraordinaires, où les crédits alloués pour l'exercice précédent étant expirés, le budget de l'exercice n'a pu encore être voté (1).

3o Les crédits supplémentaires. Ce sont les crédits demandés par les ministres pour subvenir à l'insuffisance dûment justifiée des fonds affectés à un service porté au budget.

4o Les crédits extraordinaires. — Ce sont les crédits alloués pour subvenir aux dépenses extraordinaires et urgentes, non prévues dans les crédits spéciaux ouverts. à chaque ministère.

333. Comment sont ouverts les crédits supplémentaires et les crédits extraordinaires ?

La législation a beaucoup varié à cet égard. Jusqu'en 1861, ces crédits pouvaient être ouverts par des ordonnances ou par des décrets, sauf à être régularisés par la sanction législative. Le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 décida qu'il ne pourrait être accordé de crédits supplémentaires et extraordinaires qu'en vertu d'une loi ; mais, en même temps, il maintenait le droit de virement, c'est-à-dire, le droit de transporter, par décrets, des crédits d'un chapitre sur un autre dans le budget de chaque ministère.

La loi du 16 septembre 1871 a interdit tout virement d'un chapitre à un autre, et consacré les dispositions du sénatus-consulte de 1861 relativement à l'ouverture, par une loi, des crédits supplémentaires et extraordinaires.

(1) C'est en grande partie, grâce au système des douzièmes provisoires, que la Chambre des 363 a fait capituler les auteurs du coup d'Etat du 16 mai.

Toutefois, dans le cas de prorogation des Chambres, les crédits supplémentaires et extraordinaires peuvent être ouverts par décrets rendus en conseil d'État, après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres (1).

334. A quelles conditions est subordonnée la faculté d'ouvrir, par décrets, des crédits supplémentaires ou extraordinaires ?

Cette faculté est subordonnée à deux conditions, savoir: 1° Que le décret d'ouverture soit soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur première réunion;

2o Que les crédits supplémentaires et extraordinaires ne soient ouverts que pour les chapitres indiqués dans une annexe à la loi des finances (2).

335. Comment a lieu la préparation du budget?

Chaque ministre présente au ministre des finances le compte des dépenses probables de son ministère. Le budget de chaque ministère ne comprend ainsi que des dépenses. Le ministre des finances centralise ces budgets particuliers, y ajoute celui des recettes et prépare le projet de loi contenant le budget général de l'État. Ce projet est imprimé et présenté à la Chambre, accompagné

(1) A l'occasion des crédits demandés récemment aux Chambres pour faire face aux dépenses engagées dans l'expédition de Tunisie, on s'est beaucoup occupé d'un procédé de comptabilité qui a soulevé de vives et nombreuses critiques, et qu'on a désigné sous le nom de système des imputations provisoires. Voici en quoi il consiste. Il a eu pour résultat de faire imputer sur les crédits normaux ouverts au budget annuel de la guerre, les dépenses de l'expédition; ce qui a permis au ministre de se procurer, sans le concours du Parlement, les ressources nécessaires, pendant les vacances parlementaires. On a reconstitué ensuite ces crédits dans leur intégralité primitive, à l'aide de crédits supplémentaires demandés aux Chambres. En d'autres termes, on paye une dépense extraordinaire avec un crédit accordé pour un service annuel et régulier; mais on restitue ultérieurement la somme absorbée, de manière que le service normal ne soit pas entravé. Cette manière de procéder n'est peut-être pas irrégulière; mais elle constitue certainement l'extrême limite de la légalité.

(2) Chaque année, la loi du budget donne, pour chaque ministère, la nomenclature des services pour lesquels des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décrets en l'absence des Chambres.