tance que les mêmes sous-secrétariats ne se retrouvent pas dans tous les cabinets successifs. En vain veut-on édicter des règles stables; elles cessent de s'appliquer si le sous-secrétariat qu'elles concernent cesse d'exister. 390. Le nombre des sous-secrétaires d'Etat est très variable. Le chiffre maximum (10) a été atteint par le Cabinet du 12 décembre 1916.

Le Cabinet du 29 octobre 1915 en a eu jusqu'à six, dont quatre attachés, avec des compétences spéciales, au seul ministère de la Guèrre.

Certains ministères n'ont jamais eu de sous-secrétaire d'Etat. Par contre, le service des Beaux-Arts, habituellement rattaché au ministère de l'Instruction publique, a été très souvent confié à un sous-secrétaire d'Etat.

VII

Auxiliaires des ministres.

391. les ministres et sous-secrétaires d'Etat sont aidés dans leur tâche :

d'abord par des conseils, les uns électifs (en partie au moins), comme le conseil supérieur de l'instruction publique, les autres nommés par le Gouvernement, comme le comité technique de l'artillerie; les uns purement consultatifs, les autres investis d'un pouvoir propre ;

ensuite par les bureaux de l'administration centrale, dont le personnel nombreux prépare les affaires, sans pouvoir de décision;

enfin par les agents dans les départements, les arrondissements, etc.

Séparation des pouvoirs législatif et exécutif.

392. C'est aujourd'hui une notion courante, presque banale, que la nécessité de remettre en des mains différentes le pouvoir législatif d'un côté, le pouvoir exécutif d'un autre côté. Elle n'est pourtant pas unanimement admise certains la considèrent comme une dangereuse erreur, contraire à la fois à l'unité du pouvoir et à l'unité de la volonté nationale; d'autres, plutôt historiens que théoriciens, constalent qu'elle est une nouveauté d'hier, que de nombreuses et florissantes sociétés l'ont ignorée, et y voient la source des troubles politiques qui, depuis deux siècles, ont affligé la plupart des Etats européens.

Ses partisans mêmes n'emploient pas pour la justifier des arguments semblables. Les uns s'en tiennent aux raisons de Montesquieu : « Lorsque dans la même personne ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté, parce qu'on peut craindre que le même monarque ou le même sénat ne fasse des

lois tyranniques pour les exécuter lyranniquement >> (Esprit des lois, XI, 6). Les autres suivent Rousseau (Contral social, liv. III, chap. 1) qui appliquait à la politique, avec une rigueur implacable, le principe de la division du travail. A chacun sa besogue ceux qui font les lois ne peuvent et ne doivent pas les appliquer.

393. Au reste, la séparation des pouvoirs est entendue de deux façons différentes.

Les uns opposent ce régime à celui de la confusion ou de la subordination des pouvoirs au profit d'un seul. La séparation des pouvoirs consiste alors, non pas tant à délimiter pour chaque autorité un domaine purement législatif ou purement exécutif, mais surtout à reconnaître à chacune son indépendance dans l'exercice de ses attributions de toute espèce, à répudier les empiétements et l'absorption. On veut avant tout assurer la liberté, et on considère comme une bonne garantie une sage répartition des pouvoirs entre des autorités respectivement indépendantes. Il en résulte qu'on ne croira pas s'écarter du principe et du but en associant les pouvoirs pour l'exercice d'une même attribution, en accordant par exemple au Chef de l'Etat l'initiative et la sanction des lois, en accordant aux Chambres le droit de contrôler les actes du Gouvernement, en décrétant la responsabilité des ministres devant le Parlement, en permettant aux ministres d'être membres du Parlement, et ainsi de suite.

Ainsi entendue, la séparation des pouvoirs doit être approuvée ; il est même utile d'en montrer les avantages, en la comparant à la confusion et à la subordination des pouvoirs.

394. Les inconvénients de la confusion ou de la subordination des pouvoirs se résument en un mot expressif la tyrannie.

Il ne semble pas qu'on ait actuellement en France à redouter la confusion des pouvoirs, à «< craindre,

comme dit Montesquieu, que le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement ». L'énormité de la tâche d'une part, l'état de nos mœurs politiques d'autre part, rendent cette éventualité peu probable.

La subordination des pouvoirs publics à un seul homme ou à un seul corps est plus concevable; elle conservé les apparences et les étiquettes, si importantes pour l'opinion publique, qui ne supporterait pas la suppression d'une institution constitutionnelle et tolérerait peut-être qu'une seule volonté dirigeât tous les corps publics; elle n'accablerait personne sous le faix des affaires publiques, qui seraient cependant réglées sous une même inspiration. Au fond, le résultat, moins sensible aux yeux inattentifs, serait identique. Pour tout dire, le cas le plus vraisemblable serait celui d'une Assemblée contraignant à ses volontés l'autre Chambre et le Gouvernement, sans les supprimer officiellement; et des deux Chambres, celle à laquelle ce rôle oppresseur offrirait le plus de tentations et de facilités serait la Chambre élue au suffrage le plus étendu, qui pourrait se croire et se dire l'expression directe du peuple, l'interprète autorisé de la volonté nationale.

Or, la tyrannie d'une assemblée est plus redoutable que celle d'un homme, parce que la responsabilité, très sérieuse pour un seul, s'atténue en se divisant et disparaît si elle incombe à une assemblée, être de raison et de fiction constitutionnelle. De toutes les tyrannies, la plus redoutable est celle d'une assemblée populaire, parce qu'elle prétend exécuter les volontés du peuple, c'est-à-dire de tous, tandis qu'elle est élue seulement par une petite fraction de la nation.

Pour éviter ce résultat, il n'est pas nécessaire et il ne serait pas suffisant de supprimer tous rapports entre les pouvoirs, après avoir rigoureusement trié les attributions législatives et les attributions exécutives. Mais il faut impérieusement de bonnes mœurs politiques, la conviction que tous les procédés de suffrage ne sont