traires au but de paix et de consolidation que se proposait le législateur. 30 Modes d'administrer. - L'administration générale de l'État se compose de différens ministères et services auxquels doivent être affectés les immeubles dont ils ont besoin aussi le domaine de l'État est-il réparti entre les diverses branches du pouvoir, moins les forêts et un certain nombre de propriétés isolées. Cette affectation d'un immeuble à un service administratif se fait par une ordonnance du roi; car c'est un acte d'administration et non d'aliénation. Mais entre les ministères et les administrations diverses il y a des rapports qui représentent les relations d'individu à individu ainsi une administration ne peut empiéter sur les immeubles affectés à une autre les droits qui tiennent à l'affectation d'un immeuble, faite dans l'intérêt d'un service, ne peuvent être valablement soutenus ou invoqués, dans les litiges judiciaires ou administratifs, par des fonctionnaires étrangers à cette branche de service public; une administration ne peut pas argumenter du fait d'une autre comme de son fait propre. Enfin, si une administration dépossédée par une ordonnance du roi en éprouve du préjudice, elle doit être indemnisée par celle qui la remplace (1). : : L'administration des domaines s'exerce par un service central et par un service départemental. C'est le ministre des finances qui est le chef naturel et responsable du domaine, car de lui relèvent toutes les ressources ordinaires et extraordinaires de l'État. Il a sous sa dépendance hiérarchique un directeur-général, qui étend ses vues et son action sur l'ensemble des biens domaniaux. Le service local a deux agens principaux : le directeur de l'enregistrement et des domaines du département, et le préfet. Mais il y a cette différence essentielle dans leur caractère, que le directeur des domaines exerce la régie, la gestion matérielle, et que le préfet a la surveillance, la haute administration. Ainsi, la direction recouvre les créances en capitaux ou arrérages; elle fait procéder aux ventes de mobilier; elle prépare les élémens nécessaires à la confection (1) Art. cons. d'Etat, 29 mai 1822. des baux et des ventes d'immeubles; elle perçoit les prix de ferme et les prix de vente; mais le préfet, qui seul administre au nom de l'État, préside soit par lui-même, soit par un conseiller de préfecture délégué, aux baux administratifs et aux adjudications d'immeubles. En un mot, l'État est propriétaire; comme tel, il a des régisseurs de ses biens, ce sont les employés des domaines; et il a des représentans, ce sont dans les départemens les préfets, à Paris le ministre des finances. Les règles de gestion des biens domaniaux non affectés à des services administratifs ont été fixées par le décret du 28 octobre 1790 [tit. 2, art. 1], qu'on suit aujourd'hui dans la pratique, en tenant compte des changemens opérés dans l'organisation administrative. La constituante mettait l'administration dans des assemblées et des directoires; le principe de l'unité a remplacé, depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, l'action collective des corps administratifs par l'action personnelle du fonctionnaire; c'est une différence qu'il ne faut jamais perdre de vue, quand on applique les lois de la révolution au nouvel ordre de choses. Cela posé, voici la règle établie par le décret de 1790: « Les assemblées ad«ministratives ou leur directoire ne pourront régir par eux« mêmes ou par des préposés quelconques aucun des biens nationaux; ils seront tenus de tous les affermer, même les droits incorporels. Une exception nécessaire a été faite par le décret du 19 août 1791 [8]: « Dans le cas où « quelques objets ne pourraient être affermés, ils seront « régis de la manière la plus avantageuse par le départe<«<ment, sur la proposition du préposé de la régie. » : Les formes et les effets des baux administratifs sont déterminés par le même décret [13-22], le bail doit être précédé de publications par affiches il ne peut avoir lieu qu'aux enchères et à charge de cautions. L'acte de bail emporte hypothèque, exécution parée. Si l'immeuble est aliéné avant l'expiration du bail, le fermier, malgré son acte authentique, peut être expulsé, sauf une juste indemnité; l'art. 1743 du Code civil n'est pas applicable. Si le fermier est privé de récoltes par cas fortuit, gelée, inonda tion, il ne peut réclamer une diminution de prix; l'article 1769 est aussi sans application. On a voulu écarter ainsi, dans l'intérêt de l'État, des ventes futures toute entrave, et des revenus toute incertitude : les adjudicataires ont dû prendre ces motifs d'ordre public en considération. 4o Exercice des actions judiciaires. Ici deux questions à résoudre Quelle est l'autorité compétente pour connaître des matières domaniales? Quel fonctionnaire a qualité pour exercer l'action, et dans quelle forme doit-elle être exercée, soit au nom de l'État, soit contre lui? Quelle autorité est compétente? Il ne s'agit ici ni des ventes de biens nationaux aliénés en vertu des lois révolutionnaires, ni des objets saisis en guerre. Des motifs politiques en ont fait attribuer la connaissance à l'autorité administrative. - Il s'agit de la propriété domaniale ordinaire. — Or, règle générale, toute discussion sur des questions de possession, de propriété, de servitudes, appartient aux tribunaux civils. Toutefois, si le procès entre l'État et les particuliers ne peut être jugé sans qu'il y ait lieu d'interpréter la vente par adjudication, les tribunaux doivent surseoir et renvoyer les parties à se pourvoir en interprétation devant le conseil de préfecture: mais ce n'est qu'un sursis qui ne dessaisit pas le tribunal de la connaissance du fond, et qui ne doit être ordonné que lorsqu'il y a réellement doute et obscurité dans la clause du contrat. Ce renvoi pour cause d'interprétation est fondé sur la séparation constitutionnelle entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire; celle-ci pourrait s'immiscer dans les actes administratifs, les contredire, les annihiler sous prétexte d'interprétation, si le droit d'interpréter lui était abandonné : elle ne peut donc qu'exercer le droit d'appliquer les conventions dont le sens est indubitable (1). La compétence des tribunaux, quand il s'agit des baux administratifs, est encore plus étendue que lorsqu'il s'a (1) Sur la compétence entre particuliers, voir liv. III, chap. 1er, in principio. git de ventes et de droits réels: l'interprétation elle-même appartient alors à l'autorité judiciaire, comme les questions de validité des baux, d'exécution, de résiliation. Pourquoi ? Parce que la difficulté ne peut alors toucher aux droits réels de l'Etat, qu'elle est nécessairement relative à des droits plus ou moins étendus sur les fruits d'un immeuble; l'État, dans ce cas, est assimilé à la personne individuelle qui, dans son intérêt privé, s'efforce de tirer le meilleur parti de son revenu or les tribunaux sont les juges naturels des intérêts privés. La compétence judiciare est donc le principe général en matière de baux administratifs. La compétence administrative n'est que d'exception. Cette compétence exceptionelle s'applique à trois cas particuliers. La première exception existe lorsqu'il s'agit des établissemens thermaux qui appartiennent à l'État (1), et qui sont aujourd'hui ceux de Vichy, Bourbonne, Plombières, Provins; on suit alors les règles déterminées par l'arrêté consulaire du 6 nivôse an XI, lequel est en contradiction avec les principes actuels de la jurisprudence administrative; la compétence exceptionelle s'étend aux questions même qui regardent la ferme de ces établissemens. La deuxième exception est relative aux baux que l'administration des domaines passe en présence des officiers du génie et des intendans militaires pour les herbages des fortifications (2). La troisième exception est applicable au salaire administratif réclamé par un gardien du domaine. Ainsi, les règles de la compétence, au sujet du domaine de l'État, sont aujourd'hui d'une grande simplicité; les obstacles qui s'étaient long-temps élevés contre le progrès de la juridiction civile étaient nés successivement de l'esprit ombrageux de la législation révolutionnaire, qui se défiait de la doctrine des tribunaux, et de l'interprétation (1) Arrêté consulaire du 3 floréal an VIII. 2) Décr. 10 juillet 1791. Diction. des travaux publics, par M. Tarbé, conseiller d'Etat, vo Baux administ. M. de Cormenin, 5e édit., p. 270, regarde cette exception comme contestable. extensive et fausse donnée à l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. On assimilait tous les biens du domaine de l'État à ceux qui avaient été vendus nationalement pendant la révolution, et l'on violait, par l'application d'une exception politique, la garantie légitimement due aux droits. et à la propriété ordinaires. Aussi, quand la Charte de 1814 a proclamé l'inviolabilité de toutes les propriétés, sans distinction de celles appelées nationales; quand elle a rendu la vie à ce vieux principe de notre droit, si souvent méconnu, que nul ne peut être distrait de ses juges naturels, le droit administratif s'est profondément modifié dans sa doctrine sur la compétence les juges civils sont les juges naturels de la propriété, et le conseil d'État, par une ordonnance du 25 mars 1830, a reconnu le principe, désormais incontestable, que toutes les questions de propriété devaient appartenir aux tribunaux. Quel fonctionnaire a qualité pour exercer les actions en matière domaniale, et dans quelle forme doivent-elles être exercées? D'après ce qui vient d'être établi on doit reconnaître qu'il y a des actions domaniales judiciaires et des actions domaniales administratives; les unes qui rentrent dans la compétence ordinaire, les autres dans la compétence exceptionnelle mais le même fonctionnaire est aujourd'hui reconnu avoir seul qualité pour exercer les unes et les autres (1).Ce fonctionnaire, dans les départemens, c'est le préfet : à Paris, c'est le ministre des finances. : Le préfet est chargé de l'administration (2): il a donc seul le droit de plaider au nom de l'État (3).- La direction des domaines n'a pas le droit de concourir à l'action. Le représentant de l'État, dans sa plénitude d'indépendance, n'a besoin, pour intenter l'action domaniale ou pour y défendre, ni de l'autorisation ni de l'avis du conseil de préfecture (4). |